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关于网络预防形式的过渡性思考

作者：贺轶民
单位：北京市朝阳区人民检察院研究室
电话：010-65014161

一、前言
网络，其中一个意思就是指由特定的行业或专业建立起来的相互联系、相互配合的系统，如销售网络、服务网络等。在网络内部，占主导地位的一方必定采取该网络所允许存在的形式积极推动、联系其余各方，以求达到某个特定的目的。预防即事先防备的意思，通过网络的形式来对职务犯罪进行事先防备，必然要求网络内部各方有着明确具体和可实施、可评价的权利与责任。例如：检验销售网络的成功与否要看销售渠道是否畅通、物品的生产与流通是否符合价值规律，这其中产品的销售方为了生存与发展，必然想方设法达到预期的销售目的；检验服务网络的成功与否要看服务是否方便快捷、服务质量是否达到客观要求，服务的提供方为了确保服务业务的生命力，也必然使劲浑身解数以求接受方的满意。
职务犯罪预防工作借用网络的形式，并赋予了其新的内涵，目前，全国各地预防职务犯罪工作正以各种网络的形式存在和发展。但是，毫不避讳地说，由于网络预防形式只是在法律对预防工作无明确授权情况下的一种权宜之计，具有行政权利突出、法律权利弱化等过渡性特点，因此，随着依法治国进程的推进，网络的形式必将被法律授权的专业组织形式所取代，该专业组织依照法律规定的程序和法律授予的权利组织监督社会各单位进行职务犯罪预防，这将是网络预防形式的高级形态。
二、网络预防产生的背景与现状
党风廉政建设和反腐败工作是党的建设新的伟大工程的重要组成部分。在“打防结合、综合治理”的方针指导下，一手抓打击职务犯罪，一手抓预防职务犯罪，这已是达成社会共识的当然之举。特别是十三届四中全会以来，我们的党在党风廉政建设和反腐败工作的实践中积累了一些宝贵经验，确立了反腐败的领导体制和工作机制，即：党委统一领导，纪委组织协调，党政齐抓共管，部门各负其职，依靠人民群众的支持与参与。在这一领导体制和工作机制下，根据党的政策和国家政策，弥补法律无明确授权的制度缺陷，“网络”以一种组织形式，发挥各级组织和社会力量的积极作用，广泛依靠人民群众的支持和参与，积极发挥着预防职务犯罪的媒介作用，通过网络共同做好职务犯罪预防工作，这应是建立网络预防形式的初衷。
由于职务犯罪预防工作不管是内容还是形式都属于新生事物，他直接源于“仍然严峻的反腐败斗争形势和仍然繁重的反腐败斗争任务”。几年来，预防网络这种形式通过艰难的摸索，在党委的领导下、纪委的组织协调下以及各网络成员的积极参与下，采取法制教育宣传、预防调研、个案预防、重点工程预防等方式已经将职务犯罪预防意识在社会普及，并在一定范围内收到了一定的预防实际效果，得到了社会的认可。主要体现在以下几个方面：
1、社会各界预防职务犯罪意识普遍提高。社会各界的职务犯罪预防意识从无到有，可以说网络预防这种形式功不可没。通过网络工作，各网络成员单位积极联系本单位干部职工，采取多种形式为职务犯罪预防工作的开展创造了有利条件。
2、网络预防对腐败的遏制起到了积极的作用。通过网络预防，各网络成员单位建立健全规章制度，从源头上有效防止了职务犯罪行为的发生。同时，网络预防还促进了职务犯罪案件的查办工作，有力地震慑了腐败分子，对腐败的遏制起到了积极作用。
3、推动了职务犯罪预防工作的深入发展。网络这种形式，从理论到实践，进一步丰富了职务犯罪预防工作的内涵。同时，通过各网络成员的艰难摸索，发现问题，研究对策，有力推动了职务犯罪预防工作的深入发展。
三、网络预防形式存在的问题分析
由于网络预防形式的产生带有浓厚的行政色彩，而预防职务犯罪又不能单纯依靠行政手段。同时，网络预防形式的自身性质和特点又具有过渡性，使得网络预防工作在发展到一定阶段后，显得后劲不足，缺乏有效的持续支持。
（一）法律依据的欠缺与松散型的组织结构导致工作的主观性强，稳定性差，工作效率低
目前，职务犯罪预防缺乏相关的统一的法律依据，基本是依据党的政策来进行。党的政策只是一个宏观的战略性指导，各部门具体的权利与责任、实施步骤等都不明确，实践中各地和各单位的认识差别也很大。这样，虽然网络的组织结构已经搭建，但进一步的深入工作却因不同地域、不同人员不同时期的不同认识，难以稳定有效地进行。一般来说，网络预防形式的组织结构属于松散型，由各单位党政一把手、纪委书记兼任，基本贯彻“党委领导、纪委组织协调、党政齐抓共管、各部门各负其职”的原则。而实践中各单位党政一把手、纪委书记日常工作非常多，不同时期又有不同的中心工作和重点工作，各种硬性考核的工作任务也要完成，预防职务犯罪这种缺乏考核依据、考核措施的软性工作自然就要大打折扣。同时，这种松散型的组织结构运作周期长，大大降低了工作效率，直接影响工作的质量，造成工作虚而不实，大而不细，欲“一网打尽”而不能，主观性、随意性强。
（二）责任既分散又不明确，导致工作衔接不紧，不能形成显著的预防合力
网络组织机构内部的责任非法定责任，一般是在同级党委的领导下，在同级纪委的组织协调下，按照分工负责原则，根据本地区的实际情况以及各单位的性质特点由网络会议研究确定。在制订责任制度时，由于上述原因，考虑到开展工作的法定权力不足，责任制度也基本上是一些大的原则性的规定，内容大而虚，核心责任不突出且分散，约束性较弱。在这种责任制度下，网络成员相互之间的工作衔接不紧，工作的力量也就相对分散，不能形成显著的预防合力。同时，在法定责任不明确的情况下，职务犯罪预防的工作方法、手段和工作深度也就必然受到影响，或者只停留在宣传层面，或者只能有个案预防的效果，难以发挥整体预防、社会预防的系统优势。
（三）网络预防的专业性不明显，法律定位不清，导致工作机制不协调
首先，在各级网络预防组织当中，检察机关的职务犯罪预防部门是唯一的专门性组织，该部门在党委的统一领导下，在纪委的组织协调下开展工作，尽到部门职责，但究竟具体什么是检察机关职务犯罪预防部门的部门职责，党委并无组织委托，法律也无明确授权，只能依据“检察机关是法律的监督机关”这一宪法性规定，实践中检察机关往往最后成了单纯的法律宣传和法律服务角色，或者在有的地方成了法律审批角色等等，诸如此类，有悖于“法律监督机关”的法律定位。其次，实践中各级党委只是对预防工作进行领导，具体的组织协调工作由各级纪委负责。也就是说，网络预防工作的步骤关键要靠各级纪委来推进，检察机关职务犯罪预防部门只是发挥密切配合的作用，进一步地说，在检察机关没有得到法律授权的情况下，其为了开展职务犯罪预防工作，只有依靠各级纪委来调动社会资源。事实上，检察机关职务犯罪预防部门内部的上下级纵向业务考核，只能解决预防职务犯罪的形式问题，而不能解决其本质问题。相比较而言，各级纪委担负党风廉政等方面大量的专业本职工作，职务犯罪预防工作和党风廉政建设工作又不是绝对的隶属关系，前者是刑事犯罪领域研究的问题，后者是党建工作研究的问题，虽然从大的方面讲又都属于反腐败这个大的格局问题，但又不能将两者混为一谈。因此，纪委内部纵向考核是没有职务犯罪预防工作这一项内容的，这种权利义务的分离，其直接后果是专业预防措施制订被动，工作机制不协调。
四、网络预防形式的高级形态
由于以上诸多原因，网络预防形式只是一种过渡形式，真正符合职务犯罪预防科学规律的格局，应当是在党委领导、法律授权下，建立以预防职务犯罪专业机构为主体地位的社会化系统预防。具体地说，检察机关通过党委领导、法律授权的方式获得预防职务犯罪工作的组织实施权，充分调动社会各单位和广大人民群众的积极性，利用有效的法律资源，通过专业的法律预防程序，采取以法律监督为主的多种监督手段，多渠道地构筑社会化预防系统。以下是专业机构预防与网络预防的比较：
（一）组织形式的比较
预防专业机构组织形式严密，直接受法律约束，预防目标明确，更能直接地针对职务犯罪的发生情况和规律做出准确快速的反应，提高工作效率。网络预防形式结构松散，无法律授权，是职务犯罪预防工作的一种初级形态。
（二）工作性质的比较
预防专业机构的专业性突出，法律特点明显，符合社会化分工和法律科学发展的客观要求，确保了打击与预防的同步进行。网络预防形式的行政色彩浓重，是在法律滞后的情况下存在的一种方式，集中反映了它的过渡性。
（三）制度责任的比较
预防专业机构的权力与责任相统一，严格依照法律的授权按法定程序进行，其制度不因领导的认识不同而迥异。网络预防形式责任分散，尤其是核心责任不明确，责任与权利相分离，集中反映在工作机制的不协调性和制度的不连续性上。
五、建立以预防职务犯罪专业机构为主体地位的预防职务犯罪格局的条件
虽然专业机构预防是一种高级形态，但是，建立这样的格局，完成网络预防形式的过渡，至少应当具备以下专业条件和社会条件：
（一）专业条件
1、有明确具体的职务犯罪预防工作目标。
作为专业的组织机构，必须要有明确具体的工作目标，当然这个工作目标应当涵盖长远目标和现实目标两个部分，并且是两者的有机结合。没有明确的、具体的职务犯罪预防工作目标，是不可能做好这项工作的，进一步说，职务犯罪预防工作的目标欠缺，将直接导致这项工作的无序性和盲目性，使得主观判断与决策取代科学的客观分析、人为的因素取代法律的制度。目前，有关组织机构应当及时制定明确具体的职务犯罪预防工作目标。
2、有可操作的职务犯罪预防效果评估机制
一个专业的机构必定要有专业的考核评估机制，否则，不可能对其工作成绩进行客观地评估。作为预防职务犯罪的专业机构，是以社会一定时期的职务犯罪发生率，还是以职务犯罪所造成的经济损失的同期比较，或者其他综合性指标的变化作为衡量其工作成绩的标准，需要准确界定。同时，预防效果评估机制和预防工作量化考核机制是既相互联系又相互区别的两个概念，后者是前者的基础，前者是后者的归宿。目前在职务犯罪预防工作实践中，只有量化考核机制而没有效果评估机制。
3、有科学的预防职务犯罪工作机制
在职务犯罪预防工作当中，工作权力必须来源于法律的授权，工作责任必须基于法定的权力，两者相互统一，共同形成严谨的预防职务犯罪工作机制。预防职务犯罪专业机构接受党的领导的方式是在法律授权的范围内按法定程序开展工作，向同级党委和上级专业机构负责，体现党委领导和法律授权的统一。目前有必要及时制定职务犯罪预防的相关法律，统一规范这项专业工作，包括程序、职责、机制等。
4、有科学的职务犯罪预警机制
专业机构开展职务犯罪预防，必须要有科学的职务犯罪预警机制。也就是说，按照不同职务犯罪的法律特点，由专业机构调动相应的社会资源，形成单位化、社区化、群众化的各类职务犯罪的不同级别的预警机制，有效预防职务犯罪的发生。目前，有必要建立健全不同时期各种职务犯罪数据库，在此基础上形成预警机制。
（二）社会条件
1、检察机关职务犯罪预防工作不断发展，理论与实践不断丰富，以及职务犯罪的发生对现有网络预防形式提出了更高的迫切要求；
2、作为“打击与预防并举”的一个方面，打击职务犯罪的手段不断发展，通过有力地查办案件对职务犯罪的预防手段和预防队伍提出了更高的迫切要求。
六、结论
网络预防形式在一定的历史时期发挥了积极作用，尤其是在宣传法律知识、普及预防职务犯罪意识、协调网络各单位参与预防等方面。但是，这种形式从组织结构到工作机制都欠缺法律的严谨性，尤其是作为组织协调者的各级纪委对职务犯罪预防工作的考核不具有法律依据，而检察机关职务犯罪预防部门的内部考核又不具有本质意义，因此网络内部责任不明确且分散，导致了以松散型结构为存在方式的网络预防形式在形式搭建后，难以有新的突破和创新，体现了这种形式在法律技术操作层面上的粗糙性。建立以预防职务犯罪专业机构为主体地位的预防职务犯罪格局，是专业预防的高级形态，是网络预防的上位形式。这种格局的核心是在党委领导、法律授权下，通过以预防职务犯罪专业机构为主体地位的社会化系统预防工作，将打击与预防两种手段有机结合，有效预防职务犯罪的发生。一旦这种格局形成的专业条件和社会条件成就，网络预防形式就将过渡到一个更高级的形态。


国家税务总局


国家税务总局关于进一步加强汇总纳税企业所得税管理的通知
国家税务总局




各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
近几年来，为贯彻执行好汇总、合并缴纳企业所得税的政策，本着既要支持企业改革，又要有利于税收管理的原则，国家税务总局陆续制定了一系列加强汇总、合并缴纳企业所得税征收管理的规章制度。各地税务机关认真贯彻落实总局文件精神，制定、完善具体实施操作制度和办法，
采取各种有效措施，加大征管力度，工作实效明显。但是由于总公司或母公司（以下简称总机构）征收地和成员企业管理地的不一致，征收与管理脱节，加之层次多，操作复杂，监管难度大，容易造成管理上的漏洞和税款流失。为此，总局要求各地税务机关进一步加大工作力度，强化汇总
、合并（以下称汇总）缴纳企业所得税的管理。现将有关问题通知如下：
一、严格汇总纳税的审批管理。汇总缴纳企业所得税，必须报经国家税务总局批准。凡未经批准自行确定汇总纳税或扩大汇总纳税成员企业范围的，必须坚决予以纠正。各级税务机关不得违反规定，擅自批准纳税人实际汇总纳税。
二、加强成员企业的管理。实行汇总缴纳企业所得税，不改变成员企业依据《中华人民共和国企业所得税暂行条例》等有关规定所具有的独立纳税人身份，除总局另有规定的以外，其所有税务事项均在当地办理。所在地主管税务机关，应将汇总纳税的成员企业，与其他独立纳税人一样
进行税收管理。
三、加强税务登记管理。汇总纳税成员企业必须按规定在所在地税务机关办理税务登记或注册税务登记，接受所在地税务机关的监督管理。成员企业未按规定进行税务登记或注册税务登记的，税务机关要严格依据《中华人民共和国税收征收管理法》及其细则等有关规定，追究其法律责
任，予以相应处罚。
四、规范年度纳税申报。成员企业的年度纳税申报表必须经当地税务机关签字盖章后，方可上报上级企业汇总申报纳税。对成员企业符合条件的申报，当地税务机关应及时签字盖章。凡成员企业未经当地税务机关签字盖章的纳税申报，上级企业所在地税务机关不予受理。
除另有规定外，成员企业应在年度终了后45日内完成年度纳税申报，总机构应在年度终了后4个月内完成年度汇总纳税申报，其中间各环节的申报时间，由总机构所在地省级税务机关根据具体情况确定，并通报各地税务机关。成员企业未在规定时间内办理纳税申报的，所在地税务机
关应就地对其征收企业所得税。
经营人寿保险业务的保险企业，申报时间可延迟至年度终了后6个月内。各级成员企业的申报时间，由省级税务机关根据具体情况确定。
从2001年度起，汇总纳税总机构及各成员企业，除另有规定者外，一律使用新修订的《企业所得税年度纳税申报表》。
五、严格执行规定的汇总申报办法。汇总纳税的上级机构、总机构，必须按规定在汇总成员企业和本级纳税申报表的基础上，填报汇总纳税申报表，不得简单地按照汇总的财务报表编制汇总纳税申报表。
六、严格信息反馈制度。汇总纳税的总机构所在地主管税务机关应及时填写纳税情况反馈单，反馈单和反馈方式，仍按现行规定的格式、填列要求执行。经营寿险业务的保险企业，其提供反馈单时间可延迟至年度终了后8个月内。凡在规定时间内不能提供纳税情况反馈单的成员企业，
由所在地税务机关就地征收所得税。
七、加强监督检查。成员企业按规定完成年度纳税申报后，所在地税务机关即可进行监管检查，凡发现与申报数不符而少缴的税款，一律就地补征入库。
八、严格审查成员企业汇总纳税条件。汇总纳税的成员企业，在企业改组、改造或资产重组过程中，因股权发生变化而变成非全资控股的企业，从股权发生变化的年度起，就地缴纳企业所得税，不得汇总纳税。股权发生变化的企业，应及时将有关情况报告所在地税务机关，并办理相关
税务事项。未向税务机关报告的，税务机关有权予以调整补税，并根据《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定予以相应处罚。
九、加强境外所得的管理。汇总纳税成员企业取得的境外所得，不得参加汇总纳税，应按有关规定单独申报，就地计算抵免或补缴企业所得税。
十、加强工资扣除的管理。除另有规定外，成员企业原则上按所在地计税工资标准计算扣除。
实行工效挂钩工资制度的汇总纳税企业，成员企业应将国家财政、劳动部门批准的工效挂钩方案和上级机构核定的分解方案，报所在地主管税务机关备查，其工资支出按规定扣除。工效挂钩方案未报税务机关备案的，可视同为非工效挂钩企业，其工资支出按照国家规定的计税工资标准
扣除。
十一、加强租赁费税前扣除的管理。企业租入设备、资产的租赁费，可据实扣除，但属于融资租赁的，除另有规定外，应按固定资产进行管理，分期计提折旧。
由上级机构统一购买（或融资租赁）的设备拨付成员企业使用的，其成员企业支付给上级机构的相关费用不得在税前扣除。其设备可以按规定计提折旧，凡上级机构计提折旧的，成员企业不得再计提折旧；上级机构未计提折旧的，可由成员企业计提折旧，但上级机构必须出具设备购买
合同、付款凭证、设备拨付使用清单，以及上级机构所在地税务机关出具的上级机构未计提折旧的证明材料。
由上级机构以经营租赁方式统一租赁的设备，拨付成员企业使用的，其相关费用由上级机构扣除。需要分解到使用单位扣除的，由上级机构提供租赁合同和租赁设备分配清单，报所在地省级税务机关批准后执行。租赁设备的上级机构为总机构的，报国家税务总局批准后执行。
由上级机构统一购买、租赁的设备拨付成员企业使用的，其成员企业在使用过程中实际发生的设备修理费，可由成员企业按有关规定计算扣除。
十二、汇总纳税企业汇总后亏损的处理。汇总纳税的企业汇总后为亏损的，其亏损额由总机构用以后年度的汇总所得按规定弥补。
汇总纳税的企业取消汇总纳税后，其以前年度汇总尚未弥补的亏损额，经主管税务机关审核确认报经国家税务总局批准，可按照各亏损成员企业以前年度发生亏损额的比例进行分解，成员企业按分解的亏损额，在规定的剩余期限内结转弥补。
十三、不同税率地区的成员企业汇总纳税问题。成员企业在低税率地区的，审批汇总纳税时，原则上不纳入汇总纳税的范围。由于企业的经营管理和核算特点，需将在低税地区的成员企业纳入汇总纳税范围的，总机构若在高税率地区，其在低税率地区的成员企业，统一按总机构的税率
汇总纳税；总机构在低税率地区的，区内、区外成员企业必须分别核算，分别按规定税率计算缴纳企业所得税，不能分开核算的，统一按33％的税率征收所得税。
十四、统一认识，加强协作，努力做好工作。汇总缴纳企业所得税的征收管理，政策性强，涉及范围广，情况较为复杂，工作任务重，各级税务干部特别是领导干部，要统一思想认识，对这项工作给以足够的重视；各地、各级税务机关要从大局出发，加强沟通、交流，紧密配合，协调
好工作关系，严格执行汇总纳税的各项管理制度；有关税务机关要主动加强与企业的工作联系，及时、准确了解、掌握企业改革发展动向和生产经营情况，研究分析企业纳税申报和缴税情况，发现问题，及时采取措施或向上级机关提出建议；各地税务机关要不断总结汇总纳税征管工作经验
，分析存在问题，完善征管制度，规范管理工作，不断提高征收管理和就地监管工作水平。



2000年11月9日