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危险化学品安全使用许可证实施办法

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危险化学品安全使用许可证实施办法

国家安全生产监督管理总局


国家安全生产监督管理总局令

第57号



《危险化学品安全使用许可证实施办法》已经2012年10月29日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过,现予公布,自2013年5月1日起施行。



国家安全监管总局局长 杨栋梁

2012年11月16日



危险化学品安全使用许可证实施办法


第一章 总 则

第一条 为了严格使用危险化学品从事生产的化工企业安全生产条件,规范危险化学品安全使用许可证的颁发和管理工作,根据《危险化学品安全管理条例》和有关法律、行政法规,制定本办法。

第二条 本办法适用于列入危险化学品安全使用许可适用行业目录、使用危险化学品从事生产并且达到危险化学品使用量的数量标准的化工企业(危险化学品生产企业除外,以下简称企业)。

使用危险化学品作为燃料的企业不适用本办法。

第三条 企业应当依照本办法的规定取得危险化学品安全使用许可证(以下简称安全使用许可证)。

第四条 安全使用许可证的颁发管理工作实行企业申请、市级发证、属地监管的原则。

第五条 国家安全生产监督管理总局负责指导、监督全国安全使用许可证的颁发管理工作。

省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门(以下简称省级安全生产监督管理部门)负责指导、监督本行政区域内安全使用许可证的颁发管理工作。

设区的市级人民政府安全生产监督管理部门(以下简称发证机关)负责本行政区域内安全使用许可证的审批、颁发和管理,不得再委托其他单位、组织或者个人实施。

第二章 申请安全使用许可证的条件

第六条 企业与重要场所、设施、区域的距离和总体布局应当符合下列要求,并确保安全:

(一)储存危险化学品数量构成重大危险源的储存设施,与《危险化学品安全管理条例》第十九条第一款规定的八类场所、设施、区域的距离符合国家有关法律、法规、规章和国家标准或者行业标准的规定;

(二)总体布局符合《工业企业总平面设计规范》(GB50187)、《化工企业总图运输设计规范》(GB50489)、《建筑设计防火规范》(GB50016)等相关标准的要求;石油化工企业还应当符合《石油化工企业设计防火规范》(GB50160)的要求;

(三)新建企业符合国家产业政策、当地县级以上(含县级)人民政府的规划和布局。

第七条 企业的厂房、作业场所、储存设施和安全设施、设备、工艺应当符合下列要求:

(一)新建、改建、扩建使用危险化学品的化工建设项目(以下统称建设项目)由具备国家规定资质的设计单位设计和施工单位建设;其中,涉及国家安全生产监督管理总局公布的重点监管危险化工工艺、重点监管危险化学品的装置,由具备石油化工医药行业相应资质的设计单位设计;

(二)不得采用国家明令淘汰、禁止使用和危及安全生产的工艺、设备;新开发的使用危险化学品从事化工生产的工艺(以下简称化工工艺),在小试、中试、工业化试验的基础上逐步放大到工业化生产;国内首次使用的化工工艺,经过省级人民政府有关部门组织的安全可靠性论证;

(三)涉及国家安全生产监督管理总局公布的重点监管危险化工工艺、重点监管危险化学品的装置装设自动化控制系统;涉及国家安全生产监督管理总局公布的重点监管危险化工工艺的大型化工装置装设紧急停车系统;涉及易燃易爆、有毒有害气体化学品的作业场所装设易燃易爆、有毒有害介质泄漏报警等安全设施;

(四)新建企业的生产区与非生产区分开设置,并符合国家标准或者行业标准规定的距离;

(五)新建企业的生产装置和储存设施之间及其建(构)筑物之间的距离符合国家标准或者行业标准的规定。

同一厂区内(生产或者储存区域)的设备、设施及建(构)筑物的布置应当适用同一标准的规定。

第八条 企业应当依法设置安全生产管理机构,按照国家规定配备专职安全生产管理人员。配备的专职安全生产管理人员必须能够满足安全生产的需要。

第九条 企业主要负责人、分管安全负责人和安全生产管理人员必须具备与其从事生产经营活动相适应的安全知识和管理能力,参加安全资格培训,并经考核合格,取得安全资格证书。

特种作业人员应当依照《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》,经专门的安全技术培训并考核合格,取得特种作业操作证书。

本条第一款、第二款规定以外的其他从业人员应当按照国家有关规定,经安全教育培训合格。

第十条 企业应当建立全员安全生产责任制,保证每位从业人员的安全生产责任与职务、岗位相匹配。

第十一条 企业根据化工工艺、装置、设施等实际情况,至少应当制定、完善下列主要安全生产规章制度:

(一)安全生产例会等安全生产会议制度;

(二)安全投入保障制度;

(三)安全生产奖惩制度;

(四)安全培训教育制度;

(五)领导干部轮流现场带班制度;

(六)特种作业人员管理制度;

(七)安全检查和隐患排查治理制度;

(八)重大危险源的评估和安全管理制度;

(九)变更管理制度;

(十)应急管理制度;

(十一)生产安全事故或者重大事件管理制度;

(十二)防火、防爆、防中毒、防泄漏管理制度;

(十三)工艺、设备、电气仪表、公用工程安全管理制度;

(十四)动火、进入受限空间、吊装、高处、盲板抽堵、临时用电、动土、断路、设备检维修等作业安全管理制度;

(十五)危险化学品安全管理制度;

(十六)职业健康相关管理制度;

(十七)劳动防护用品使用维护管理制度;

(十八)承包商管理制度;

(十九)安全管理制度及操作规程定期修订制度。

第十二条 企业应当根据工艺、技术、设备特点和原辅料的危险性等情况编制岗位安全操作规程。

第十三条 企业应当依法委托具备国家规定资质条件的安全评价机构进行安全评价,并按照安全评价报告的意见对存在的安全生产问题进行整改。

第十四条 企业应当有相应的职业病危害防护设施,并为从业人员配备符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品。

第十五条 企业应当依据《危险化学品重大危险源辨识》(GB18218),对本企业的生产、储存和使用装置、设施或者场所进行重大危险源辨识。

对于已经确定为重大危险源的,应当按照《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》进行安全管理。

第十六条 企业应当符合下列应急管理要求:

(一)按照国家有关规定编制危险化学品事故应急预案,并报送有关部门备案;

(二)建立应急救援组织,明确应急救援人员,配备必要的应急救援器材、设备设施,并按照规定定期进行应急预案演练。

储存和使用氯气、氨气等对皮肤有强烈刺激的吸入性有毒有害气体的企业,除符合本条第一款的规定外,还应当配备至少两套以上全封闭防化服;构成重大危险源的,还应当设立气体防护站(组)。

第十七条 企业除符合本章规定的安全使用条件外,还应当符合有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的其他安全使用条件。

第三章 安全使用许可证的申请

第十八条 企业向发证机关申请安全使用许可证时,应当提交下列文件、资料,并对其内容的真实性负责:

(一)申请安全使用许可证的文件及申请书;

(二)新建企业的选址布局符合国家产业政策、当地县级以上人民政府的规划和布局的证明材料复制件;

(三)安全生产责任制文件,安全生产规章制度、岗位安全操作规程清单;

(四)设置安全生产管理机构,配备专职安全生产管理人员的文件复制件;

(五)主要负责人、分管安全负责人、安全生产管理人员安全资格证和特种作业人员操作证复制件;

(六)危险化学品事故应急救援预案的备案证明文件;

(七)由供货单位提供的所使用危险化学品的安全技术说明书和安全标签;

(八)工商营业执照副本或者工商核准文件复制件;

(九)安全评价报告及其整改结果的报告;

(十)新建企业的建设项目安全设施竣工验收意见书或备案证明复制件;

(十一)应急救援组织、应急救援人员,以及应急救援器材、设备设施清单。

有危险化学品重大危险源的企业,除应当提交本条第一款规定的文件、资料外,还应当提交重大危险源的备案证明文件。

第十九条 新建企业安全使用许可证的申请,应当在建设项目安全设施竣工验收通过之日起10个工作日内提出。

第四章 安全使用许可证的颁发

第二十条 发证机关收到企业申请文件、资料后,应当按照下列情况分别作出处理:

(一)申请事项依法不需要取得安全使用许可证的,当场告知企业不予受理;

(二)申请材料存在可以当场更正的错误的,允许企业当场更正;

(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的,当场或者在5个工作日内一次告知企业需要补正的全部内容,并出具补正告知书;逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理;

(四)企业申请材料齐全、符合法定形式,或者按照发证机关要求提交全部补正申请材料的,立即受理其申请。

发证机关受理或者不予受理行政许可申请,应当出具加盖本机关专用印章和注明日期的书面凭证。

第二十一条 安全使用许可证申请受理后,发证机关应当组织人员对企业提交的申请文件、资料进行审查。对企业提交的文件、资料内容存在疑问,需要到现场核查的,应当指派工作人员对有关内容进行现场核查。工作人员应当如实提出书面核查意见。

第二十二条 发证机关应当在受理之日起45日内作出是否准予许可的决定。发证机关现场核查和企业整改有关问题所需时间不计算在本条规定的期限内。

第二十三条 发证机关作出准予许可的决定的,应当自决定之日起10个工作日内颁发安全使用许可证。

发证机关作出不予许可的决定的,应当在10个工作日内书面告知企业并说明理由。

第二十四条 企业在安全使用许可证有效期内变更主要负责人、企业名称或者注册地址的,应当自工商营业执照变更之日起10个工作日内提出变更申请,并提交下列文件、资料:

(一)变更申请书;

(二)变更后的工商营业执照副本复制件;

(三)变更主要负责人的,还应当提供主要负责人经安全生产监督管理部门考核合格后颁发的安全资格证复制件;

(四)变更注册地址的,还应当提供相关证明材料。

对已经受理的变更申请,发证机关对企业提交的文件、资料审查无误后,方可办理安全使用许可证变更手续。

企业在安全使用许可证有效期内变更隶属关系的,应当在隶属关系变更之日起10日内向发证机关提交证明材料。

第二十五条 企业在安全使用许可证有效期内,有下列情形之一的,发证机关按照本办法第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条的规定办理变更手续:

(一)增加使用的危险化学品品种,且达到危险化学品使用量的数量标准规定的;

(二)涉及危险化学品安全使用许可范围的新建、改建、扩建建设项目的;

(三)改变工艺技术对企业的安全生产条件产生重大影响的。

有本条第一款第一项规定情形的企业,应当在增加前提出变更申请。

有本条第一款第二项规定情形的企业,应当在建设项目安全设施竣工验收合格之日起10个工作日内向原发证机关提出变更申请,并提交建设项目安全设施竣工验收意见书或备案证明等相关文件、资料。

有本条第一款第一项、第三项规定情形的企业,应当进行专项安全验收评价,并对安全评价报告中提出的问题进行整改;在整改完成后,向原发证机关提出变更申请并提交安全验收评价报告。

第二十六条 安全使用许可证有效期为3年。企业安全使用许可证有效期届满后需要继续使用危险化学品从事生产、且达到危险化学品使用量的数量标准规定的,应当在安全使用许可证有效期届满前3个月提出延期申请,并提交本办法第十八条规定的文件、资料。

发证机关按照本办法第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条的规定进行审查,并作出是否准予延期的决定。

第二十七条 企业取得安全使用许可证后,符合下列条件的,其安全使用许可证届满办理延期手续时,经原发证机关同意,可以不提交第十八条第一款第二项、第五项、第九项和第十八条第二款规定的文件、资料,直接办理延期手续:

(一)严格遵守有关法律、法规和本办法的;

(二)取得安全使用许可证后,加强日常安全管理,未降低安全使用条件,并达到安全生产标准化等级二级以上的;

(三)未发生造成人员死亡的生产安全责任事故的。

企业符合本条第一款第二项、第三项规定条件的,应当在延期申请书中予以说明,并出具二级以上安全生产标准化证书复印件。

第二十八条 安全使用许可证分为正本、副本,正本为悬挂式,副本为折页式,正、副本具有同等法律效力。

发证机关应当分别在安全使用许可证正、副本上注明编号、企业名称、主要负责人、注册地址、经济类型、许可范围、有效期、发证机关、发证日期等内容。其中,“许可范围”正本上注明“危险化学品使用”,副本上注明使用危险化学品从事生产的地址和对应的具体品种、年使用量。

第二十九条 企业不得伪造、变造安全使用许可证,或者出租、出借、转让其取得的安全使用许可证,或者使用伪造、变造的安全使用许可证。

第五章 监督管理

第三十条 发证机关应当坚持公开、公平、公正的原则,依照本办法和有关行政许可的法律法规规定,颁发安全使用许可证。

发证机关工作人员在安全使用许可证颁发及其监督管理工作中,不得索取或者接受企业的财物,不得谋取其他非法利益。

第三十一条 发证机关应当加强对安全使用许可证的监督管理,建立、健全安全使用许可证档案管理制度。

第三十二条 有下列情形之一的,发证机关应当撤销已经颁发的安全使用许可证:

(一)滥用职权、玩忽职守颁发安全使用许可证的;

(二)超越职权颁发安全使用许可证的;

(三)违反本办法规定的程序颁发安全使用许可证的;

(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的企业颁发安全生产许可证的;

(五)以欺骗、贿赂等不正当手段取得安全使用许可证的。

第三十三条 企业取得安全使用许可证后有下列情形之一的,发证机关应当注销其安全使用许可证:

(一)安全使用许可证有效期届满未被批准延期的;

(二)终止使用危险化学品从事生产的;

(三)继续使用危险化学品从事生产,但使用量降低后未达到危险化学品使用量的数量标准规定的;

(四)安全使用许可证被依法撤销的;

(五)安全使用许可证被依法吊销的。

安全使用许可证注销后,发证机关应当在当地主要新闻媒体或者本机关网站上予以公告,并向省级和企业所在地县级安全生产监督管理部门通报。

第三十四条 发证机关应当将其颁发安全使用许可证的情况及时向同级环境保护主管部门和公安机关通报。

第三十五条 发证机关应当于每年1月10日前,将本行政区域内上年度安全使用许可证的颁发和管理情况报省级安全生产监督管理部门,并定期向社会公布企业取得安全使用许可证的情况,接受社会监督。

省级安全生产监督管理部门应当于每年1月15日前,将本行政区域内上年度安全使用许可证的颁发和管理情况报国家安全生产监督管理总局。

第六章 法律责任

第三十六条 发证机关工作人员在对危险化学品使用许可证的颁发管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分。

第三十七条 企业未取得安全使用许可证,擅自使用危险化学品从事生产,且达到危险化学品使用量的数量标准规定的,责令立即停止违法行为并限期改正,处10万元以上20万元以下的罚款;逾期不改正的,责令停产整顿。

企业在安全使用许可证有效期届满后未办理延期手续,仍然使用危险化学品从事生产,且达到危险化学品使用量的数量标准规定的,依照前款规定给予处罚。

第三十八条 企业伪造、变造或者出租、出借、转让安全使用许可证,或者使用伪造、变造的安全使用许可证的,处10万元以上20万元以下的罚款,有违法所得的,没收违法所得;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十九条 企业在安全使用许可证有效期内主要负责人、企业名称、注册地址、隶属关系发生变更,未按照本办法第二十四条规定的时限提出安全使用许可证变更申请或者将隶属关系变更证明材料报发证机关的,责令限期办理变更手续,处1万元以上3万元以下的罚款。

第四十条 企业在安全使用许可证有效期内有下列情形之一,未按照本办法第二十五条的规定提出变更申请,继续从事生产的,责令限期改正,处1万元以上3万元以下的罚款:

(一)增加使用的危险化学品品种,且达到危险化学品使用量的数量标准规定的;

(二)涉及危险化学品安全使用许可范围的新建、改建、扩建建设项目,其安全设施已经竣工验收合格的;

(三)改变工艺技术对企业的安全生产条件产生重大影响的。

第四十一条 发现企业隐瞒有关情况或者提供虚假文件、资料申请安全使用许可证的,发证机关不予受理或者不予颁发安全使用许可证,并给予警告,该企业在1年内不得再次申请安全使用许可证。

企业以欺骗、贿赂等不正当手段取得安全使用许可证的,自发证机关撤销其安全使用许可证之日起3年内,该企业不得再次申请安全使用许可证。

第四十二条 安全评价机构有下列情形之一的,给予警告,并处1万元以下的罚款;情节严重的,暂停资质6个月,并处1万元以上3万元以下的罚款;对相关责任人依法给予处理:

(一)从业人员不到现场开展安全评价活动的;

(二)安全评价报告与实际情况不符,或者安全评价报告存在重大疏漏,但尚未造成重大损失的;

(三)未按照有关法律、法规、规章和国家标准或者行业标准的规定从事安全评价活动的。

第四十三条 承担安全评价的机构出具虚假报告和证明,构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,没收违法所得,违法所得在5千元以上的,并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款,没有违法所得或者违法所得不足5千元的,单处或者并处5千元以上2万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5千元以上5万元以下的罚款;给他人造成损害的,与企业承担连带赔偿责任。

对有本条第一款违法行为的机构,依法吊销其相应资质;该机构取得的资质由其他部门颁发的,移送相关部门处理。

第四十四条 本办法规定的行政处罚,由安全生产监督管理部门决定;但本办法第三十八条规定的行政处罚,由发证机关决定;第四十二条、第四十三条规定的行政处罚,依照《安全评价机构管理规定》执行。

第七章 附 则

第四十五条 本办法下列用语的含义:

(一)危险化学品安全使用许可适用行业目录,是指国家安全生产监督管理总局根据《危险化学品安全管理条例》和有关国家标准、行业标准公布的需要取得危险化学品安全使用许可的化工企业类别;

(二)危险化学品使用量的数量标准,由国家安全生产监督管理总局会同国务院公安部门、农业主管部门根据《危险化学品安全管理条例》公布;

(三)本办法所称使用量,是指企业使用危险化学品的年设计使用量和实际使用量的较大值;

(四)本办法所称大型化工装置,是指按照原建设部《工程设计资质标准》(建市〔2007〕86号)中的《化工石化医药行业建设项目设计规模划分表》确定的大型项目的化工生产装置。

第四十六条 危险化学品安全使用许可的文书、危险化学品安全使用许可证的样式、内容和编号办法,由国家安全生产监督管理总局另行规定。

第四十七条 省级安全生产监督管理部门可以根据当地实际情况制定安全使用许可证管理的细则,并报国家安全生产监督管理总局备案。

第四十八条 本办法施行前已经进行生产的企业,应当自本办法施行之日起18个月内,依照本办法的规定向发证机关申请办理安全使用许可证;逾期不申请办理安全使用许可证,或者经审查不符合本办法规定的安全使用条件,未取得安全使用许可证,继续进行生产的,依照本办法第三十七条的规定处罚。

第四十九条 本办法自2013年5月1日起施行。






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市场准入制度理论基础的新视角
市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度,包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件,其表现是国家通过立法,规定市场主体资格的条件及取得程序,并通过审批和登记程序执行。
市场准入制度是国家对市场基本的、初始的干预,是政府管理市场、干预经济的制度安排,是国家意志干预市场的表现,是国家管理经济职能的组成部分。自然人的民事权利能力和行为能力是天赋的,法律给以普遍的、一般的确认,而自然人、法人和其他组织从事经济活动的权利能力和行为能力是由法律特别确认的,必须通过一定的程序获得,如登记、许可。
市场准入制度最早是因国家掌握税源而产生的。税收源自于人们从事各种经济活动创造的社会财富,是国家财政收入的重要组成部分和国家运转和职能实施的经济保障。国家要参与国民收入的分配和再分配,为了掌握税源,建立了市场主体的登记制度,对企业进行财政性管理。这时市场主体的数量、规模很小,交易方式和交易关系简单和分散,参与经济的范围有限,登记只是政府掌握市场主体信息的一种途径,只具有市场准入制度初步的功能和特征。
社会不断发展,市场主体数量和实力增大,交易方式和交易关系日趋复杂,市场主体之间的连动性及其对社会的影响力增强。国家对市场主体进行管理,这种微观管理通过市场主体对社会发展的影响力对社会产生宏观的影响。进入管制的重点逐步发展为确认、保护市场主体资格和监管纠正市场主体的滥用资格行为。
尤其到了近现代,人类社会普遍进入自觉状态,人们对自身和他人的行为及整个社会认识逐渐深入和清晰,不断掌握自然和社会的发展规律,个人、国家和整个社会都有对未来的预期,并据此调整自身和他方的行为。
在社会和认识发展的推动下,国家干预逐渐清晰和深入,具有普遍的影响力,时至今日市场准入制度的存在具有多方面的原因和理论基础。控制税源、信息统计和社会管理一如既往是市场准入制度存在的原因,但其还有以下深入、复杂、不确定并颇具争议的方面。

第一节 自然垄断(natural monopoly)与严格的市场准入
R•H•科斯认为,企业是市场关系的一种替代物,“是作为通过市场信息交易来组织生产的替代物而出现的”,“采用一种替代性的经济组织形式能以低于利用市场时的成本而达到同样的效果,这将使产值增加”,“只要企业的行政成本低于其所替代的市场交易成本,企业活动的调整所获收益多于企业的组织成本,人们就会采用这种方式”。自然垄断指的就是这样一种产业,即因生产的规模经济特?e显著,长期平均成本线随产量不断下降;或者虽然此产业的规模经济并不显著,厂商的长期平均成本线先下降后上升,但因社会上对此产品需求太小,以致市场需求线与厂商的长期平均成本线相交在该线的下降阶段,由此形成垄断。
传统理论认为,导致自然垄断的“自然”的或技术的因素是某些行业具有明显的规模经济(economies of scale)和过高的沉淀资本(sunk capital)。英国著名经济学家马歇尔认为,高效大型机器设备的广泛应用必然导致规模扩大,而规模扩大可以带来单位产品的成本大幅度降低,即可以给生产者带来单纯要素追加以外的收益。如果一个行业具有规模经济的特点,规模大的企业比规模小的企业具有生产成本优势,该行业自然仅有少数甚至单一企业存在。沉没资本是指如果生产停止或研发不成功而无法挽回的成本。许多行业的生产经营活动需要投入特别专门的资本,这些资本不易转移到其他用途中去,形成沉淀资本。
如果一个行业具有自然垄断的特点,那么过度竞争会导致低效率,破坏社会生产力,但同时,垄断企业利用垄断权力操纵市场会导致社会福利的损失。因而,为增进效率和社会福利,政府对自然垄断行业一般采取两种对策,一种是政府自己直接经营具有自然垄断性质的企业,另一种是政府对自然垄断企业进行一定程度的干预,即进入管制和价格管制。
进入管制是营业许可管制,政府限制一定行业中的主体的资格和数目,对申请进入某个自然垄断行业的厂商进行资格审查,发放许可证。一方面,由于自然垄断行业具有规模经济的特点,由少数几家垄断企业经营,成本最小,过度的竞争带来效率损失。另一方面,自然垄断行业的沉淀成本比重大,过度竞争会破坏生产力,所以政府要对企业进入自然垄断行业进行管制,选择并赋予少数几家或一家企业垄断特权。
传统的自然垄断理论为市场准入制度提供了理论基础。但是,以规模经济和沉淀资本为基础的自然垄断管制,自产生之日起就遭受了来自经济学界的持续的尖锐批评。

一、厂商效用与消费者效用
传统理论认为,由于规模经济,自然垄断条件下提供相关产品的社会成本较竞争性条件下(或其他形式)的社会成本低,故而社会选择自然垄断形式,即规模经济引起自然垄断。这种观点有个逻辑前提,即生产者的效用水平与消费者的效用水平之间的相关系数接近于1,即随着生产量的增加,生产者的效用函数与消费者效用函数的变化趋势与变化幅度是大体相当的。
但实际情况不是这样的。高产量同时增加厂商和消费者的效用,但产品多样化却给他们带来相反的效用:消费者从产品多样化获得更高的效用水平,具有更丰富的选择;厂商则需要进行更激烈的市场竞争,降低了厂商的效用。因此,从成本的角度看,规模经济要求生产趋向集中,但从消费者角度看,生产有必要保持一定程度的分散,整个市场在供给集中化和需求分散化的对立中寻找平衡,集中但保持一定的分散,满足消费者的不同偏好,分散但顾及经济。垄断不是必然的结果,更不是最佳的结果。
当今社会是要求自主、选择和个性的社会,只要消费者的偏好足够明显并且具有一定的规模,厂商从消费者(因偏好不同而形成)的支付差异获得的额外收入就能获得回报,弥补其在市场分散条件下所付出的努力与成本,消费者与厂商的效用都得以提高。相反,在所谓“自然垄断”情形之下,也许单一厂商提供单一产品从技术上能够实现较低的社会成本,但忽略了相当多的消费者的多样性需求,扼杀了社会总效用得以提高的可能性。可以说,自然垄断是以成本为衡量指标,多样化则以效用水平为衡量指标。
自然垄断内部只存在有限的产品和服务的多元化,如果自然垄断进行大范围的多样化,规模经济优势也就不那么明显了,垄断的意义也不大了。
同时,消费者消费的不仅仅是产品,当今他们更注重在产品的购买、使用和维护中所享受到的服务和受到的尊重,这些在只有少数企业存在的市场上通常得不到很好的满足,而在充分竞争的市场上消费者才更能体会到“上帝”的感觉。
赋予消费者更多的权利、较多地关注消费者利益(常常由市场来保证)应该优先于赋予厂商更多的权利、关注厂商利益(管制是重要的手段)。因为,消费者代表最广泛的群体、更多的信息(这些信息在市场机制能得以充分表达),是更高效用的主体;消费者的期望和行动代表社会经济系统进步的方向。相反,厂商不会掌握这么多信息。从社会的价值取向来看,社会的福利水平最终体现在消费者从其所消费的商品和服务所获得的效用。关注以多数个体的福利为核心的经济目标才是合理的,也是人本的。自由开放的市场使消费者能够作为一个优势群体或领导群体,通过“货币”投票选择更高的社会福利水平,使物化色彩不掩盖人本主义。

二、竞争市场理论
20世纪八十年代,美国的鲍莫尔等人提出“可竞争市场”(contestable markets)理论,从根本上动摇了自然垄断管制的理论基础。
可竞争市场是指潜在竞争者的竞争压力对市场既有供给者施加很强约束的市场,这种市场上,“进入市场是绝对自由的,退出也是毋需任何代价的”。“可竞争市场的本质在于,这种市场无法拒绝那些打了就跑的进入者,即使倏忽易逝的盈利机会也不会被潜在的新进入者所忽视,因为它能够在价格发生变动之前进入市场取得利益,然后在气候变得恶劣时不付任何代价地离开市场。” ?
可竞争市场理论用“次可加性”重新定义了自然垄断。假设m个企业可进入某种产品的生产,如果单一企业生产所有产品的总成本低于多个企业分别生产这些产品成本之和,即若对所有非负的x1,……xm,若有c(x)≤c(x1)+c(x2)+……+c(xm)成立,C代表成本,X代表产出,则表明成本函数C对产出X是次可加的。简单地说,如果一个企业生产整个行业产品的生产成本比两个或两个以上的企业分别生产的成本更低,则这个行业就是自然垄断行业。因此,自然垄断形成的“自然”的或者技术的因素并不一定是边际成本递减,而是成本的次可加性。
根据传统理论,自然垄断企业均具有成本递减的特点,都需要政府管制。但是,可竞争市场理论认为,自然垄断行业并非边际成本一定下降,传统的政府管制超越了应该管制的范围。另外,在可竞争市场上,自然垄断与竞争是相容的。具有成本次可加性特点的自然垄断企业通过价格——产出组合可以寻找到并维持一组使潜在进入者进入的利润为零,而自己的利润不为负的价格,在没有政府市场准入管制的条件下,维持其垄断地位,这种垄断是可竞争的,垄断利润消失,社会福利的增进,政府的价格管制也是没有必要的。
因此,自然垄断不必然导致政府管制,包括市场准入的管制。

三、 寻租理论
政府管制还产生了一系列损害社会福利的实际后果,表现之一就是助长了寻租活动。
寻租是个人或利益集团寻求垄断特权以获得垄断利润或额外收益的非生产性行为。寻租总是与政府行为紧密相关的。当政府介入市场,创造并维持各种垄断特权时,寻求额外收益的个人或利益集团便围绕着垄断权力展开寻租活动,或者鼓励政府建立垄断特权,或者取代别人的垄断特权,或者维持已取得的垄断特权。?
在没有政府市场准入管制的市场结构中,如果自然垄断行业中存在租金,如企业由于拥有某种资源,开发出某种新产品,或者采用某项新技术,其在最初获得经济租金,这必然吸引着对潜在的进入者,导致供给增加,价格下降,生产者的经济租金逐步减少,直到消失。企业在竞争市场上寻求经济租金的行为是一种生产行为,增加了产量,增进了社会福利和消费者剩余。?
在政府介入的市场,对自然垄断进行市场准入管制的条件下,情况发生了变化。对自然垄断的市场准入管制创造了垄断特权,垄断特权可保证垄断者获得垄断租金。能否取得垄断租金关键在于能否取得进入资格,政府是决定者。因此,围绕垄断权利必然展开各种针对政府或政府官员的游说活动,甚至贿赂行为。不增加任何有效产出的寻租活动在一个交易费用不可能为零的社会中是要耗费经济资源的,寻租竞争会导致寻租成本的不断上升和垄断租金的减少,最终使垄断租金全部转化为寻租成本,寻租降低社会福利。?
中国股市就是很好的一个例子,曾经政府对企业上市实行严格的准入制度,这使得股市变成一个寻租场,壳资源紧俏,企业不择手段获得壳资源,投资者也没有必要关心企业财务信息的真实性,监管事与愿违。实行核准制之后,中国股市“寻租场”的性质开始发生转变。 

四、X无效率理论
X效率的概念是利本斯坦(Leibenstein)在1966年提出来的,这指的是企业有效率地配置资源以及选择具有技术效率的生产计划的能力。企业之间的制度竞争最终表现在具有X效率的企业相对容易胜出,具有X-无效率企业相对容易败北。
在宏观资源配置既定的条件下,微观经济主体由于激励不足等原因而无法实现既有资源可能达到的生产可能边界(指技术上的边界),资源配置没有达到最佳效率,由此产生X无效率,这是次可加性带来低成本的可能不能实现,自然垄断常常就是这样一种情形。
在我国,自然垄断是与国家垄断经营相对应的,甚至这是自然垄断的唯一形式,国营的效率是非常低的,有资料表明,全国各种所有制企业的绩效表现从大到小顺序为:私营企业、股份制企业、外商投资企业、其他企业、集体企业、港澳台投资企业、国有企业,自然垄断的X无效率表现的尤其明显。
国有企业坐收垄断利润,缺少必要的监督和激励来将成本降低到能够保证部分可加性的水平上,或实现既定设施的最大化利用,长期效益低下,内耗严重,向社会提供的商品和服务完全不能令消费者满意,其管理者更倾向于非货币的收益,甚至牺牲消费者的效用,根本不能实现较低的社会总成本,可加性是理论上的,没有竞争压力的企业在国际和国内市场上都不会成功。

五、公共物品理论
自然垄断的又一理由是运输、邮电、通信、电力等系统具有外部效应,有公共物品的属性。
公共物品的特点是使用的不排它性和排除他人使用的高成本性。对公共物品的需求信息很难通过市场反映出来,市场失灵。首先,单个消费者通常并不很清楚自己对公共物品的需求和偏好,即使知道也不会如实地说出来。为了少支付或不支付公共物品的使用费用,消费者会低报或隐瞒自己对公共物品的需求和偏好。都有“免费乘车”的倾向,不支付费用而获益。所以我们无法推断出对公共物品的需求并进而确定公共物品的最优数量。
尽管我们实际上难以通过分析公共物品的需求来确定它的最优数量,但可以确定的是市场本身提供的公共物品通常将低于最优数量,市场机制分配给生产公共物品的资源常常会不足,公共物品的生产和消费问题不能由市场上的个人决策来解决,政府要承担起提供公共物品的职能。
但是,现代经济理论对公共物品的范围有了新的认识。许多公共物品存在拥挤性,在对公共物品的使用人数尚未到达拥挤点时,新增加的消费者对公共物品的使用对其他消费者并无明显影响,而在达到拥挤点之后,新增加的消费者对公共物品的使用将使原有的消费者在使用公共物品时边际成本有显著的提高。也就是说,在到达拥挤点之后,这些物品具有显著的私人物品属性。运输、邮电、通信、电力等系统等都具有这种特点:乘客较多时,乘客对公共汽车的使用存在竞争,汽车过多则引发对公路的过度使用;使用某一通信系统的人超过一定人数时,系统存在服务终端数量不够的问题或超负荷引起的速度降低问题。这种情况在经济发达地区或较发达地区表现得较明显,人们对公共设施的使用存在一定的争夺。另外,随着社会的发展,可以以较低的成本从技术上排除他人对一种物品的使用,区分基础设施的使用者与非使用者(如收费电视、网络与收费公路),将相关的外部效用降至最低,能够比较容易得克服搭便车的问题,人们都需要付费使用这些设施,其公共物品的属性很低,只能说是公益物品。
可见,同样的设施在不同的时间或地点具有不同的经济特性。
从实际经济运行来看,运输、邮电、通信、电力等具有网络拓扑结构的产业可以分为两个基本层次的供应市场。网络的拓扑结构由结点和链接通道组成,“结点”代表着直接供应网络系统相关服务的厂商,消费者是直接从这些结点获得服务的,而“链接通道”则指铁路轨道、通信电缆、电网等设施,是作为基础存在的。结点和链接通道都是实现最终服务所不可缺少的,但两者具有不同的特点。在许多情况之下,经济主体对于链接通道的使用没有竞争性,或者说链接通道更多地表现出外部性与非竞争性,因而更具有公共物品的性质。而消费对结点的使用存在一定的争夺,在经济发达地区尤其如此,现在的技术可以有效地解决搭便车问题,其私人性表现得较为明确。

国务院关于同意将杭州海关驻机场办事处调整为杭州萧山机场海关的批复

国务院


国务院关于同意将杭州海关驻机场办事处调整为杭州萧山机场海关的批复


(2004年9月16日国务院文件国函[2004]76号发布 自发布之日起施行)



浙江省人民政府:

  你省《关于要求将杭州海关驻杭州萧山国际机场办事处调整为机场海关的请示》(浙政[2003]34号)收悉。现批复如下:

  一、同意将杭州海关驻机场办事处调整为杭州萧山机场海关(正处级),隶属杭州海关。

  二、核定杭州萧山机场海关人员编制38名,在杭州海关现有编制内调剂解决,不另增加编制。以上人员主要从应届大学毕业生、军队转业干部及地方党政机关现有人员中选调,不从社会上招收。

  三、杭州萧山机场海关所需办公、生活用房和开办费、交通工具、通讯设备由你省负责解决,检查检验设备由海关总署负责配备。

  有关具体事宜,请与海关总署商办。