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浦东新区劳动关系的发展趋势及对策研究

李凌云 姚岚秋


随着国有企业改革的深入进行，中小企业的蓬勃发展，外资企业的大量涌入，新区的劳动关系日趋多样化、复杂化，新问题、新矛盾层出不穷。而随着我国加入世界贸易组织，国内贸易政策的逐步统一，新区原有的开发开放的政策优势将逐步丧失。我们已经看到，与周边地区相比较，新区的土地和劳动力成本已不具优势。在这种情况下，研究和解决劳动关系中出现的新问题，调解劳资矛盾、和谐劳动关系，一方面能够稳定生产秩序、保障社会安全，另一方面也可以优化新区的投资环境，增强新区的综合竞争力，在国际化、现代化的挑战中立于不败之地。
从这一目的出发，我们以近年来新区的开发开放为研究背景，以大量详实的数据、资料为研究基础，以调查走访、座谈交流、资料分析为研究手段，以新区在劳动关系调整中遇到的新问题、新情况为研究对象，拟就了这份报告，以期对新区劳动关系的协调和稳定有所裨益。

一、当前新区劳动关系的新问题、新趋势
在当前的体制转轨时期，浦东新区也面临着国有企业改制及下岗职工进（出）再就业服务中心过程中潜在的问题和矛盾，国有企业、集体企业的劳动关系处于不稳定的状态。但浦东作为承担中央和地方政府对外开放政策的“先行先试”的试验田，与其他地区相比，外资企业多，民营企业多，中小企业多，新建企业多，由此决定了浦东新区的劳动关系在建立与运行上遇到了一些新问题，表现出与众不同的特征。从近年来新区的劳动仲裁和法院受理的劳动争议的情况即可深切感受到这一点。
随着劳动法的颁布实施及企业经营机制转换和劳动用工制度的改革的深入，随着新区改革开放的不断发展，新区的劳动争议案件数量呈明显上升趋势。案件涉及劳动者的人数也呈大幅增长势头。1993年，新区劳动争议仲裁立案受理的劳动争议案件仅为75件，《劳动法》颁布实行之初的1995年也仅为234件，1997年上升为378件，基本上翻了一番，而1999年的703年，则又翻了一番。2001年，上升到 1072件，比上年增加315件，增幅为41.6%。据浦东新区法院立案受理劳动争议案件，仅2001年该院受理的劳动争议案件即较2000年同比上升89.8%，而民事案件的同比上升仅为20.01%，劳动争议案件的增幅位居民事案件的前列。在仲裁和诉讼两的程序中表现为上诉多、申诉多、上访多。2001年仲裁结案的983件争议案件中不服裁决结果的近500件，人民法院受理的748件劳动争议案件中不愿调解或调解不成，判决结案的近80%，而判决案件中有近90%不服一审判决，提起上诉，不服二审判决提起申诉或到法院上访的，占法院接待上访人数的30%。上述只是通过仲裁、诉讼程序解决的劳动争议，还不包括大量由新区总工会、劳动监察大队、社区矛盾调解中心、外来劳动力管理所、各级信访部门通过调解和行政监察化解的争议。
从1993年至今的劳动争议案件统计数据看，浦东新区企业的劳动关系在建立和运行中遇到的问题主要有：
1、 转制国有企业矛盾依然突出
许多国有企业在转制过程中出现不规范操作。有些企业在没有经过职代会讨论的情况下，单方提出改制方案，而改制方案中有许多既不合法又不合理的内容。如企业强制性买断工龄。在“买断”过程中，职工的命运掌握在少数经营者手中，“去留之间”全凭与领导的关系。另外，买卖双方不具平等地位，价格多少，工人没有发言权，所以工人能拿到的常常大大低于法定的经济补偿金标准。企业效益不好，买断时工人所得甚少，会引起工人不满。企业效益好，减员以后企业效益更好，也会引起离开企业的工人不满，因此群体性事件相当多是在效益好的企业里发生的。一旦发生群体性事件，如果采取不当的管理办法，就会引发更大的争议。例如，拥有44年历史的张江高科电机厂由于连年亏损在2001年5月进行资产拍卖改制，而员工认为企业不符合改制条件，于是发生了停产、闭厂、集体上访的严重事件。据了解，引发时间的直接原因是对改制分流人员的补偿标准完全对老职工的利益考虑不够，员工不能接受，后经采取增发2年待工生活费等措施才平息了纠纷。
2、外资企业的劳动关系不稳定程度较高。
从1993年至今，外商投资企业劳动争议案件居高不下，占争议案件总数的近40%。以个别年份为例，涉及外资企业的劳动争议案件2000年为212件，2001年增长到424件，增幅达100%，占2001年案件总增量的67.3%，从一个侧面反映出新区外资企业（以中小型外资企业为主）的劳动关系不稳定的现状。另一方面，外商投资企业与境外企业派遣来的员工之间的关系，以及外国人擅自到外资企业打工和外国企业办事处没有经过对外服务公司擅自聘用职工而引发的单位与员工之间的关系，由于法律无明文规定，在实践中也处于不确定的状态，一旦发生争议，很难处理。从加入WTO后市场竞争导致国际化、全球化的发展趋势分析，在今后若干年内，新区类似的劳动争议案件将会继续增长。
3、征地农民工安置问题突出。
浦东开发产生了大量的征地农民工。法律法规没有明确规定对征地农民工安置的程序，在征地农民工安置就业过程中只能依据相关的政策逐步摸索，由于操作不规范，实践中暴露出大量的问题和矛盾。如劳动力的初始登记不真实，造成当事人不能享受社会保险待遇；安置协议签署的要求不严格，大量安置对象的签名由他人代签，以致引发争议；具体安置时规避法律，致使安置对象因单位违法而被牵连失业等。
过去大量征地人员由征地企业包下来、养起来的做法是与计划经济体制相适应的，随着市场经济体制的确立以及劳动制度的改革，这种违背经济规律的做法必然要向市场化的就业机制过渡。但在市场化就业的背景下，上述问题若处理不当，也会成为社会不稳定因素，引发大量的集体上访和集体争议，成为劳动关系处理工作的又一热点和难点。
4、外来务工人员与用工单位的劳务关系不稳定，劳资纠纷多。
浦东新区新建企业多，外来务工人员也多。与其他劳动者群体相比，外来务工人员处于更加弱势的地位，更容易受到侵害。在实践中，外来务工人员与劳务输出单位之间的关系，与实际用工单位之间的关系往往没有理顺，劳务合同、劳动合同也不健全。用工单位随意克扣工资、延长工时、发生工伤不负责任以及随意招用外来人员、不规范用工事情时有发生，工伤外来务工人员的管理处于混乱的状态。
浦东开发开放的速度越来越快，就会有越来越多的外来务工人员涌入新区就业，如果不能建立起符合外来人员管理特点的劳资关系协调机制，由此引发的劳资纠纷也逐年增多。
5、企业管理层与单位的纠纷增多，关系难以确定。
据统计，自1995年至今，新区企业高级技术、经营管理人员，甚至法定代表人与单位的劳动争议案所占的比例呈逐年上升趋势；部门经理以上的由2000年的6件上升到2001年的14件。管理层人员与单位之间的关系已由作为商事法的《公司法》明确规定，但二者又有劳动合同，二者之间是否存在具有人身从属关系的劳动合同关系难以认定。而法定代表人起诉自己的单位是否按劳动争议处理，理论界亦一直存有争议。高级管理人员的争议内容已从前几年传统的劳动合同、劳动报酬、社会保险、工伤待遇、等发展为涉及保护商业秘密、竞业限制、退工赔偿、提前退休、报销费用、劳务输出、住房基金等新的类别。
6、矛盾易激化，化解难度大，群体争议有大幅度上升趋势
劳动争议案件除集体争议和少数涉及管理人员的案件外，争议标的金额一般不大，有的甚至不涉及金钱给付。但是这类纠纷因为涉及劳动者的切身利益和尊严，也涉及用人单位的管理权威，往往相持不下，不易调解，稍有不妥就容易激化。另外，新区群体性劳动争议的上升趋势也非常明显，不断引起有关部门和社会各界的关注。2001年春节前新区劳动保障局处理群体性欠薪60件，长期拖欠社会保险金的区属企业有28家，不稳定因素长期存在。新区人民法院受理的集体劳动争议案件14起，同比增长133%。新区总工会在2001年间会同有关部门或单独处理的规模较大的群体性争议9件，最大的一起争议涉及2000多名员工。其中包括某些著名外资企业如上海飞利浦元件液晶显示系统有限公司2001年9月，2000多名员工因不满公司长期安排超时加班加点，工资待遇低，加班工资不按国家规定发放，并且不同意建立工会等问题而发生罢工。
由于上述问题涉及的劳动关系大多具有辐射面广、影响力大的特点，如果不能有效协调和解决，极易形成群体性争议大幅上涨的趋势，引发社会动荡。据统计，2001年新区法院受理的集体劳动争议案件14件，同比增长133%。新区总工会2001年9月至2002年2月，会同有关部门或单独处理的规模较大的群体性争议也有9件，最大的一起争议涉及2000多名职工，问题的严重性可见一斑。

二、新区劳动关系不稳定的原因剖析
新区在开发开放过程中遇到劳动关系上的新问题、新挑战，既有内因，也有外因，既有直接原因，也有深层次的体制上的因素。
从表面来看，外资企业劳动关系不稳定是由于浦东新区处于开发开放的最前沿，外商及港澳台投资企业、合资企业不断增加，外商不熟悉中国的国情，企业和劳动者运用法律手段进行自我保护的意识也相对较强的缘故。征地农民工安置问题突出是因为过去大量征地农民工由征地企业包下来、养起来，而随着市场经济体制的确立以及劳动制度的改革，这些企业和其他企业一样要面临产业结构调整、企业改制，征地农民工也无法回避待岗、下岗问题所致。外来务工人员与用工单位之间的纠纷不断，则是出于企业多形式用工、不规范用工，外来人员的依法维权意识不强的原因。另外，当前相应的劳动法规不完善，政策法规缺少衔接、相互冲突，社会保险制度不统一，“一裁二审”的纠纷解决机制缺乏科学性，仲裁及法院法律适用不统一等制度上的缺陷也是造成许多新矛盾接踵而来的直接诱因。
但从深层次上探究，新区企业劳动关系的不稳定其实根源于体制上的劳动关系协调机制的缺失与断裂。
劳动关系协调就是劳动权利义务的设定和维护，劳动关系协调的基本目的是既要保障双方的合法权益又要维持经济发展和社会稳定。劳动关系协调不但是和谐劳动关系、维护社会稳定不可取代的平衡仪、减压器，而且是促进政治、经济体制改革、提高城市综合竞争力的重要基础。劳动力市场的发展经验与现代工人运动史告诉我们，只有协调、才能使劳动关系当事人之间增加沟通，获取信息交流，达到最可能的利益平衡。
劳动关系具有层次性、系统性，涉及多方主体，牵扯多方利益，因此构建多层次的劳动关系协调机制就显得极为重要。劳动关系协调机制主要可分为内部机制和外部机制。前者是劳动争议发生的“第一道防线”，很多劳动争议都应是在这一阶段消化掉的，此时劳动争议还处在“隐形状态”。后者是劳动争议的“第二道防线”，此时是劳动争议经第一道防线过滤，浮出水面后的解决机制。新区的稳定劳动关系的机制之所以说不完善，其原因就是这两道防线没有发生作用。
就内部机制来说，其主要是劳动者、工会和雇主组织之间的互动或者说是博弈。但：
1、 相当部分企业或多或少存在违反和规避劳动法律法规的情况。其中有些企业是因为管理者缺乏劳动法方面的知识，而多数企业故意不执行或变相降低国家的本市规定的最低劳动标准，手段五花八门。许多企业在制定规章制度过程中很少甚至不听取工会、职工的意见，单方制定，强制执行。平时行政与职工、与工会缺乏沟通的载体，没有建立固定的机制。发生矛盾后，许多企业态度强硬，完全没有经过企业内部的协商来化解矛盾，而是放任劳动争议的发生。
2、 新区企业工会的作用远远没有得到发挥。企业工会作为基层组织，了解用人单位和劳动者的情况，在协调劳动关系方面，尤其是集体劳动关系方面，具有不可替代的作用。虽然企业工会客观上作了大量工作，但在新区法院受理的劳动争议案件中，近90%的案件在纠纷发生后没有工会的协调，甚至很多企业没有设立工会，即使设立工会的，有些却成为企业的管理机构，完全听命于企业，而没有真正成为代表职工利益的组织，使得企业行政与职工缺少沟通的载体，没有建立固定的沟通机制。
3、 新区的雇主组织的职能也很不到位，它们往往把自己定位于替代政府的“二政府”，几乎不涉及劳动关系协调。劳动关系协调的内部机制处在瘫痪状态。
外部机制即调解、仲裁、诉讼和监察等也没有很好地发挥作用：
1、现行的调解制度过于“企业化”。企业内的劳动争议调解委员会由于受雇于雇主，经济上不自由且缺乏权威，调解工作很难公正开展，协调作用几近丧失。而劳动者对于企业内部调解已经抱以非常不信任的态度，出现纠纷的苗头或者发生争议后，也不会主动找企业内部调解委员会来解决。
2、仲裁制度过于“诉讼化”、“复杂化”。我国现行的劳动争议仲裁制度是以司法制度为蓝本建立起来的，实行“一裁两审”的强制仲裁制度，存在严重的诉讼化倾向。究其原因主要有三：一是劳动仲裁缺乏自身的特点，仲裁庭的组成没有真正体现“三方原则”。虽然法律规定仲裁庭由企业、工会和劳动行政部门的三方代表参加，但是实践中企业和工会的代表常常由于各种因素无法召集，现行的仲裁庭组成人员基本上是由劳动行政部门充当。二是劳动局与法院对同一法律法规产生不同的理解，在司法实践中使用不同的口径。由于法院可以纠正仲裁的错误，但是法院如果犯错却无人纠正，使仲裁不得不向法院看齐。
3、法院司法不规范，过于“随意”。 这一方面是因为许多新型劳动争议案件缺乏相应的法律依据，法规之间相互脱节。同时，在实践中又存在大量在劳动用工体制改革过程中的政策性规定，如下岗、协保等没有相应的法律法规来调整，因此，法院只能根据公平的原则来判决。另一方面也与仲裁及法院的各自为政、法律适用不统一有关。在这种情况下，法院作为劳动争议的最后解决手段、劳动关系的最终裁判者，如果法院的自由裁量权过大或者僵化地适用法律的规定，出现所谓“一边倒”的倾向，将不利于劳动关系的稳定与当事人利益的最大化，甚至干预企业自主的经营管理，使劳动关系丧失应有的活力。这与劳动关系协调的初衷也是背道而驰的。
4、 劳动监察的力度还需要进一步加强。近几年来，2002年上半年18个区县的劳动监察案件只占新区监察数量的三分之二。虽然劳动监察的力度不断加强，劳动监察的执法水平也不断提高，但监察不力的现象还有一定程度的存在。主要表现在一是许多企业还大量存在着违反法律、侵犯劳动者合法权益的现象，但是由于劳动监察人员数量的劳动行政部门在劳动合同鉴定上的作用没有充分发挥出来。劳动行政部门仅从形式上对于劳动合同予以审查，但对其中是否存在侵犯劳动者合法权益、约定不明、文字有企业的内容不予审查，为日后产生纠纷留下隐患。二是对于用人单位克扣、拖欠加班工资且隐瞒相关证据时，行使法律所赋予的调查取证权的力度不够。这样不仅不能作出对用人单位罚款并支付劳动者工资及赔偿金的行政裁决，而且即使劳动者提起劳动争议仲裁，也因无法举证而败诉。三是对于企业资不抵债、经营困难而处于瘫痪时，企业投资方往往听之任之，劳动行政部门对此也不能主动干涉，或者企业故意搞“两块牌子、一套班子”，通过变换企业名称来逃避劳动行政部门的监察。劳动者为追索工资、办理退工手续而大规模的集体上访、申诉、诉讼，而因企业不到庭，事实难以查清，给争议的解决带来困难。
5、信访部门处理问题缺乏原则，带来负面效应。许多劳动者在发生劳动争议后不走正常的仲裁、诉讼程序，或者经过仲裁、诉讼程序后不满裁决或判决结果，或者仲裁诉讼与信访双管齐下，当事人同时或分别向有关部门重复上访的占75%，经常引发群体矛盾不断发生。部分案件当事人还采取围哄政府机关、堵塞交通、请愿示威等方式要求解决自身利益，造成一定社会影响及行业、区域的相互效应，引发不安定因素。正是面对这种十分棘手的情况，有些部门就对劳动者进行“法外施恩”，搞“体外循环”，尤其在重大事件的重大时刻，往往不按法律办事，甚至已经有法院判决的情况下，推翻判决另搞一套，负面影响很大。这些做法其实变相鼓励劳动者不按正常的司法程序解决劳动争议，虽然一件争议通过非司法途径解决了，但是可能带来更多的争议。
除内外部机制弱化外，社会架构不全，缺乏综合协调机制也是新区劳动关系混乱的一个重要原因。目前，劳动关系的社会协调架构不全，企业调解、行政仲裁与司法诉讼各部门自行其事，缺乏综合协调机制，社会有限的协调资源不能得到有效整合，社会协调原则不能相对统一，社会应急处理措施缺乏规范，社会协调功能不能完整体现，影响了劳动关系的和谐发展。

三、完善浦东新区劳动关系机制的法律及政策建议
为了解决现存的问题，引导新区的劳动关系朝健康的方向发展， 避免新的不稳定因素出现，在我国现行劳动法规政策无法及时完善的情况下，针对新区劳动关系的普遍性问题，首先可以通过改善相关部门的工作，完善多方协调机制来解决。
就完善劳动关系协调的内部机制而言，应该从两个方面着手：
一是企业内部建立完善的劳动管理制度，形成良好的沟通渠道。
浙江省衢州市人民政府


衢州市公路路政管理实施办法


　　
　　《衢州市公路路政管理实施办法》已经2003年9月1日市人民政府第73次常务会议审议通过，现予公布，自2003年10月16日起施行。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长：厉志海
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○三年九月十六日
　　
　　　　　　　　　　　　　衢州市公路路政管理实施办法
　　
第一章 总 则
　　
　　 第一条 为加强公路路政管理，保障公路完好畅通，适应经济和社会发展的需要，根据《中华人民共和国公路法》及有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　 第二条 公路路政管理，是指各级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构，为维护公路管理者、经营者和使用者的合法权益，根据法律、法规和规章规定，实施保护公路、公路用地以及公路附属设施（以下统称公路路产）的行政管理行为。
　　第三条 本办法适用于衢州市行政区域内的高速公路、国道、省道、县道和乡道的公路路政管理。
　　对已立项即将开工和正在建设的公路，交通主管部门和公路管理机构应当依法提前介入实施路政管理。
　　第四条 公路路政管理实行"统一领导、分级负责、依法行政"的原则。
　　第五条 任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用路产。
　　任何单位和个人都有保护公路路产的义务，检举和控告破坏、损坏公路路产和影响公路安全的行为的权利。
　　各级人民政府、交通主管部门对在爱路护路中做出突出贡献的单位和个人，应当给予表彰和奖励。
　　
第二章 　　机构与职责
　　
　　第六条 市、县（市、区）人民政府交通主管部门主管本行政区域内公路路政管理工作。
　　市、县（市、区）公路管理机构根据《公路法》的规定或者受同级交通主管部门的委托，负责公路路政管理的具体工作。
　　收费公路的路政管理职责由县级以上地方人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构及其派出机构行使，其中高速公路的路政管理职责由市公路管理机构及其派出机构行使。
　　建设、国土资源、公安、工商行政管理、规划、林业、发展计划等部门应当按照各自的职责，协助做好公路路政管理工作。
　　第七条 市公路管理机构的路政管理职责是：
　　(一)宣传、贯彻实施有关公路路政管理的法律、法规和规章；
　　(二)负责对全市公路路政管理工作的监督检查；
　　(三)负责协调查处跨县（市、区）有争议的路政案件；
　　(四)负责在本市行政区域内跨县（市、区）的车辆超限运输审批事项，组织对国省道干线公路超限运输车辆的现场管理；
　　(五)负责本行政区域内涉及国省道干线公路和县道公路的路政审核、审批、核准事项；
　　(六)负责公路交通标志标线设置的监督管理工作；
　　(七)法律、法规和规章规定的其他职责。
　　各县（市、区）公路管理机构的路政管理职责是：
　　（一）宣传、贯彻实施有关公路路政管理的法律、法规和规章；
　　（二）负责管理和保护公路路产；
　　（三）依法实施公路路政巡查，制止和查处各种违反路政管理的行为；
　　（四）依法对公路两侧建筑控制区实施管理；
　　（五）负责在本行政区域内县乡公路的车辆超限运输审批事项，组织对县乡公路超限运输车辆的现场管理，参与对国省道干线公路超限运输车辆的现场管理；
　　（六）负责本行政区域内乡道公路的路政审批、审核、核准事项；提出本行政区域内国省道及县道公路路政事宜的初审意见；
　　（七）负责本行政区域内公路交通标志标线的管理工作；
　　（八）法律、法规和规章规定的其他职责。
　　第八条 公路沿线乡（镇）人民政府应当加强对当地人民群众爱路护路意识教育，协助做好公路路政管理工作。
　　第九条 公路管理机构应当配备相应的专职路政管理人员具体负责路政管理工作。具体配备标准及人员条件按照省级有关部门规定执行。
　　第十条 公路路政管理人员执行公务时，应当统一着装，佩带标志，持证上岗。
　　用于公路监督检查的专用车辆，应当设置统一的示警灯和"中国公路"标志。
　　第十一条 公路路政管理人员依法进行路政管理和监督检查时，有权向有关单位和人员调查、取证，有关单位和人员应予以配合，并为其提供方便。
　　
　　第三章 公路路产管理
　　
　　第十二条 禁止在公路及公路用地范围内堆物作业、倾倒垃圾、挖沟引水、设置障碍、种植作物、摊晒稻谷、冲洗机动车辆，泼洒滴漏化学物品、油料、矿石料、建筑材料，利用边沟排放污物以及进行其它损坏、污染公路和影响公路畅通的行为。
　　第十三条 任何单位和个人不得损坏、擅自移动、涂改、拆除公路交通标志标线、收费设施、示警桩、护栏等公路设施。
　　第十四条 任何单位和个人不得将公路作为检验机动车辆制造性能的试车场地，各种车辆运载的货物，不得触及路面行驶。
　　第十五条 在公路的大中型公路桥梁、渡口上下游各200米、公路隧道中心线和洞口周围100米范围内，禁止采石挖砂、烧荒、削坡、取土、伐木，倾倒垃圾、污物，堆放或倒运物料，停泊船只、竹木排筏等。
　　禁止在公路桥梁、隧道内铺设、输送易燃易爆和有毒物品的管道。
　　在上述范围以外从事可能危及公路路产安全的活动，必须征得公路管理机构同意，并采取安全防护措施。
　　第十六条 有下列行为的，应当经公路管理机构同意，对公路造成损坏的，应当按照损坏程度给予补偿或赔偿；影响车辆通行的，还须经公安交通管理部门同意：
　　（一）铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具在公路上行驶；
　　（二）建设跨（穿）越公路的通讯线路、电力线路、有线电视线路、油气管道、龙门架等设施；
　　（三）确因工程建设需要占用、挖掘公路及公路用地，利用公路设施的；
　　（四）砍伐行道树，铲除花草，移动隔离护栏等设施。
　　第十七条 超过公路、公路桥梁、公路隧道的限载、限高、限宽、限长标准的车辆不得任意通行；必须通行的，须经公路管理机构批准，并按要求采取有效的防护措施，持公路管理机构核发的《通行证》，悬挂明显标志，按核定的时间、路线和时速行驶。影响交通安全和秩序的，还须经公安交通管理部门批准。
　　公路管理机构可根据需要在公路上设置运输车辆轴载质量及车货总质量的检测装置，对超限运输车辆进行检测。但设置固定式检测站须报省人民政府批准。
　　各级公路管理机构应当加强与公安交通管理等部门的协调与配合，实行综合治理。
　　超限运输承运人应当按规定向公路管理机构缴纳公路损害补偿费，并承担其为超限运输车辆通行采取的技术保护措施和修复损坏部分所发生的费用。
　　第十八条 对未办理超限运输手续的超限运输车辆，应卸去超限的部分物品，卸载可由公路管理机构执行或车主自卸，卸载货物应堆放至指定场所，并由承运人在规定期限内自行及时运走。所发生的一切费用，由承运人承担。所载货物如不可解体，应责令其补办手续，并可依法作出处理。
　　第十九条 在公路上不得擅自增设平面交叉道口；确需增设的，必须经公路管理机构批准。经批准新增设的平面交叉道口，应按国家规定的公路工程技术标准修建。
　　原审批设置的平面交叉道口未达到公路技术标准的，应限期达到标准。
　　第二十条 造成公路路产损坏的，责任者应当及时报告公路管理机构，并接受公路管理机构的现场调查和处理。
　　公安交通管理部门在查处公路交通事故时，凡涉及损坏公路路产的，应当及时通知公路管理机构勘验损失，依法处理。
　　对公路管理机构鉴定的赔（补）偿费，车辆保险部门应依法办理理赔；未投保车辆造成路产损坏的，由肇事车主承担赔（补）偿责任。
　　公路路产的赔（补）偿，应当严格执行省有关部门的规定。
　　第二十一条 公路改线或者改建、扩建后，原有公路按照以下规定处理：
　　（一）在公路两侧建筑控制区范围内的，继续作为公路规划建设用地管理；
　　 （二）在公路两侧建筑控制区范围以外需要改变用途的，应向土地管理部门办理变更手续；需要报废的，须经公路管理机构批准后，按照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理手续；未办理变更或者报废手续的，任何单位和个人不得侵占；
　　（三）原有公路继续使用的，按重新核定的公路性质进行管理；
　　（四）公路改线后，其原公路降低等级、改作它用、互换公路建设用地的，必须经公路管理机构批准，并依法办理有关手续。国道报省公路管理机构审批，省道由市级公路管理机构审批，县（乡）道由县级公路管理机构审批。
　　
　　第四章 公路交通标志标线管理
　　
　　第二十二条 新建、改建、扩建和大中修公路时，建设单位应当按国家标准同步设置交通标志、标线，标志标线必须与工程同时设计，同时审查，同时验收。
　　第二十三条 公路交通标志标线的养护管理经费纳入公路经常养护经费，其中收费公路的交通标志标线经费，由收费公路业主承担，在收取的通行费中列支。设置和维护管理工作由公路管理机构统一实施。
　　第二十四条 公路交通标志标线一经设立，不得随意更改，确因特殊情况需要变更的，应向公路管理机构提出申请，经批准后方可变更。
　　第二十五条 除公路管理机构以外，其它任何单位和个人不得利用公路和公路两侧建筑控制区设置交通标志，因特殊情况需要设置的，必须经公路管理机构批准。
　　第二十六条 改建、扩建及对公路进行维修时，施工单位应当在施工路段两端设置明显、规范的施工标志引导交通，施工结束后，应当立即清除道路上的废弃物及施工标志。
　　第二十七条 公路及公路设施被损坏或者公路遭受水毁等灾害时，公路管理机构或者收费公路业主应当及时设置临时交通标志，受损公路修复以后，应当按国家规定标准恢复公路交通标志标线。
　　
　　第五章 公路建筑控制区管理
　　
　　第二十八条 公路两侧建筑控制区是指公路两侧边沟外缘（坡脚护坡道、坡顶截水沟）至两侧规定范围禁止设置建筑物和地面构造物的限界，具体为：高速公路不少于30米，国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。
　　高速公路连接线建筑控制区按照国道标准控制。
　　高速公路匝道建筑控制区，应当从公路两侧边沟外缘（坡脚护坡道、坡顶截水沟）算起不少于100米。
　　新建、改建的公路复线，其两侧建筑控制区范围与原公路性质相同。
　　第二十九条 在高速公路、国道、省道和重要县道公路沿线规划新建、扩建城（村）镇，建造市场、贸易区，兴办开发区、商业区，应当选在公路的一侧集中布局，避免在公路两侧对应进行，防止公路街道化。其建筑物的边缘与公路边沟外缘的最近距离为：高速公路不少于100米，国道不少于50米，省道不少于30米，县道不少于20米，乡道不少于10米。
　　对公路两侧建筑控制区范围内的现有集市贸易点，当地人民政府应当加强管理，保证公路畅通，并采取措施逐步予以迁移。
　　第三十条 新建、改建、扩建公路，其公路建筑控制区的范围，由公路沿线县级以上人民政府在公路建设项目实施时，发布公告，并由项目业主设置标桩。
　　现有公路建筑控制区标桩，由交通主管部门逐步设置。
　　第三十一条 除公路防护、养护和管理需要以外，禁止在公路两侧建筑控制区范围内修建永久性建筑物和地面构造物。现有公路建筑控制区的各类建筑设施，应当实施规划控制并逐步予以迁移，暂时不能迁出的，不得在原地改建、扩建、重建；因特殊原因确需改建的，按本办法第三十二条规定办理。
　　第三十二条 在公路两侧建筑控制区范围内不得建设临时性构筑物；因特殊情况，确需设置供水、排水、供气、供电、供油、通讯管线、设施及广告牌、厂名牌等非公路标志以及其它临时设施的，应当征得公路管理机构同意后，再依法办理其他有关手续。
　　经批准建设的临时性建筑的期限不超过一年，需要延长的，应当办理续期手续。建设单位和个人不得擅自改变结构及使用功能，在公路建设需要时，应当在规定期限内自行拆除。
　　第三十三条 在公路两侧建筑控制区范围外修建加油站、饭店、旅店、修理店、民宅等设施，需要与公路接坡的，必须先经公路管理机构批准，并按公路工程技术标准修建排水设施，保持排水设施完好畅通和门前整洁。
　　第三十四条 编制城市、村镇规划、审批建筑项目、办理土地征用、核发规划许可证、审批建设用地等时，凡涉及到公路两侧建筑控制区范围的，应当先征得公路管理机构的同意。
　　第三十五条 对已列入公路发展规划的新建、改建的公路，有关部门在公路两侧建筑控制区内，不得再行审批建筑物和地面构造物的建设。
　　
　　第六章 法律责任
　　
　　第三十六条 对违反公路路政管理有关规定的单位和个人，由交通行政主管部门责令其停止或改正违法行为，并依法实施行政处罚或处理。
　　对侵害公路路产、危及交通安全畅通的违法行为，应当责令当事人立即停止侵害，并可以依法予以处理。
　　第三十七条 违反公路路政管理有关规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。
　　第三十八条 拒绝、阻碍公路路政执法人员依法执行公务的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》进行处罚。
　　第三十九条 违反公路路政管理有关规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十条 当事人对行政处理（处罚）决定不服的，可依法申请行政复议或者直接向人民法院起诉。逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行处理（处罚）决定的，由作出处理（处罚）决定的机关依法申请人民法院强制执行。
　　第四十一条 公路管理机构工作人员玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
　　
　　第七章 附 则
　　
　　第四十二条 公路与城市道路的划分，以衢州市第二次公路普查结果为准，因城市规划变化而引起的公路与城市道路的调整由市县人民政府依法协调确定。
　　第四十三条 本办法自2003年10月16日起施行。