论我省(广东)燃气管理立法中“违法所得”认定标准及计算方法应当明确化和具体化
关广发 2006-3-20
众所周知，有法可依是依法行政的重要前提，否则，根本谈不上依法行政。在燃气执法方面，结合到我省的实际，现行的《广东省燃气管理条例》所规定的应予处罚的违法行为中，有不少是依据违法行为人的违法所得来计算罚款数额的，但此方面违法所得的认定标准及计算方法并没有为该条例及法律、行政法规与我省其他相关的燃气管理方面的立法所规定，使得不少行政执法机关在燃气执法过程中无形中变成无法可依，更甚的是在一定程度上放纵了从事燃气违法经营的行为人。这些问题与当前的立法工作滞后不无关系。因此，理论和实践都在呼唤着有一个能对违法所得的认定标准及其计算方法进行具体化、明确化的规定或有权的解释。
一、违法所得的概述
所谓的违法所得，众说认为是指行政相对人从事违反国家法律、法规规定的活动，即实施了国家法律、法规禁止的行为或未履行法定义务而得到的获利额。简而言之，违法所得可以理解为因违法行为所得到的直接或间接利益。我国的法律、法规（包括地方性法规）当中，普遍存在着依据行为人违法所得的数额来确定其所承担的法律责任的条款，所以违法所得的认定及其计算相当重要。但现实却恰恰相反，立法对违法所得认定却出现缺位，以致执法机关在处理以违法所得为基础作出行政处罚的案件难以操作的现象普遍存在着。
二、在法律、行政法规并没作出具体规定的情况下，对我省燃气管理立法中违法所得认定标准及其计算方法明确化、具体化的必要性
（一）从实践上看，因违法所得认定标准及计算方法不明确、操作性不强而使得行政机关在处理燃气违法案件时颇感为难
先看一个案例：某公司于05年10月11日未取得有关燃气经营许可证从事燃气经营，从广东某市某镇收集大量石油气钢瓶到某地充装石油气，被某市行政机关查获。此后，该行政机关立案处理此事。在调查过程中，虽然有多方证据证明某公司是违法从事燃气经营活动，但由于当事人不愿意交待或不愿意如实交待其违法所得，而且对其违法所得既没有记录入账，也没有留存其他票据等主客观原因，致使该行政机关无法调取能证明该公司有违法所得以及所得多少的证据。最后，该行政机关认定其违反了《广东省燃气管理条例》的有关规定，违法从事燃气经营，并无奈的以此基础按其所查扣物品的市场价值作为违法所得作出了包括罚款在内的行政处罚。
在该案例中，因为有关燃气管理方面的法律法规及我省的地方性法规并没有对违法从事燃气经营的违法所得认定标准做出明确、具体规定，故该行政机关对违法所得的认定显然是于法无据、站不住脚的，并将承担日后可能败诉的风险。但是，如果该行政机关不作出包括金钱罚在内的行政处罚决定，既有损法律法规及国家机关的威严，又增强了行政相对人继续从事违法经营活动的侥幸心理，助长其嚣张气焰，不能有力地打击这种违法行为。我省的行政执法者之所以陷入此种困境，归根结底是因为法律、行政法规及我省现行的燃气管理立法不到位。如只片面规定了违法所得是罚款的计算基础，而没有明确、具体地规定一个认定违法所得的标准及如何计算违法所得的方法，没有赋予行政机关对从事燃气违法经营中的违法所得进行有效认定的手段或方式。同时，某些行政相对人深钻法律法规的空子，拒不提供或虚假提供违法所得，使行政机关在处理此类案件时显得有些为难。
（二）法律、行政法规及我省现行燃气管理方面的地方性法规未对违法所得的认定标准及计算方法明确化、具体化的其他弊端
依据1997年12月1日施行的《广东省燃气管理条例》第四十八条的规定，违反本条例第十五条第一款、第二款、第四款规定的，由主管部门责令停止违法经营活动，没收违法所得和非法财物，并处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。显然，只要行政相对而言人实施了违反该条例第十五条第一款、第二款、第四款的任一规定，其就会受到包括罚款在内的行政处罚。另外，据上述条款规定，罚款数额系以行政相对人违法所得来加以计算的，而且动辄是违法所得的1倍以上3倍以下。但是，正如上所述案例及分析那样，违法所得的认定是极具难度的。现行的《广东省燃气管理条例》有这样的条文，在立法时也许有种种理由，但是，一个无法回避的事实是，法律、行政法规是行政机关实施具体行政行为的依据，而且在不与上位法相抵触的情况下，地方性法规在该地方优先适用。也即是说，广东行政执法者在对燃气违法经营案件的当事人作出具体的行政处罚时，不得不依据该条例。而该条例或其他有关燃气管理方面的法律法规又没有对违法所得的认定及计算作出明确、具体的规定，这致使行政机关操作非常困难，无形中使该条例法律责任一节的某些条款形同虚设，起不到实际作用。与第四十八条规定相类似的还有第四十九条、第五十条、第五十一条。
此外，现今中国社会正朝着法治社会发展，普法教育不断深入，尽管行政机关基于各种原因一厢情愿地对违法行为人作出包括罚款在内的行政处罚，但稍有法律知识的行政相对人都意识到行政处罚必须有法定的依据。正因如此，当行政相对人申请复议或提起诉讼后，行政机关所作出的行政处罚就很可能被复议机关或人民法院撤销或部分撤销，因为其据以计算罚款的基础——违法所得——的认定及计算标准、方法缺乏有法律效力的依据。
再进一步说，如果行政机关基于维护法律法规、国家机关的威严，以严惩违法者而继续作出了与上述案例相类似的行政处罚决定的话，这势必引发相关的行政相对人纷纷申请复议或提起诉讼，徒增了复议和诉讼的数量，反而造成行政执法资源及司法资源的浪费，增加了行政机关及法院不必要的负担。为此，与其让这种消极后果继续发生，倒不如把违法所得的认定标准和计算方法明确化、具体化，以达到有效地利用有限的执法资源，提高行政执机关的办案质量。
三、我省燃气管理立法中违法所得的认定标准及计算方法明确化、具体化的可行性
（一）《立法法》、《行政处罚法》为完善我省现行的燃气管理立法提供了可行性依据
根据2000年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》第六十三条第一款及第六十四条第一款的规定，为执行法律、法规的规定，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际的地方性事务需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。现行的《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定，“地方性法规可以设立除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为没作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范畴内规定。”据此，只要不违反上述条款及其他有关上位法的规定，我们不但可以为贯彻执行有关燃气管理方面的法律及行政法规而制定符合广东实际情况和满足广东燃气管理事务实际需要的地方性法规，而且还可以对已经制定的该类地方性法规中不科学、含糊不清等有关条文进行解释、修改、填补、废除等。可见，这样就为完善我省现行的有关燃气管理方面的立法提供了一个法律上的依据。
（二）行政法主体在认识上趋于一致也为我省完善燃气管理方面的立法提供了可行性
正如上文所说，我省的有关行政主体都认识到广东燃气管理立法中违法所得的认定标准及计算方法具体化、明确化的必要性（这也是目前正全面推行的依法行政所要求的），他们都认识到在处理燃气违法经营案件的实践中光靠主观意识来认定违法所得是不足以达到现代法治要求的，也不利于他们执法的开展。
对众多的行政相对人来说，由于社会经济文化水平的不断提高，他们的用法护权意识也相继增强，当他们的合法权益受到行政主体的行政行为侵害时，只好寻助公力救济——申请复议或提起诉讼。也就是说，在处理燃气违法的案件中，如果行政机关违法所得的认定不是依据有法律效力的规定而是凭其主观意志来进行的，那绝大部分的行政相对人会转向复议或诉讼程序，但从根本来说，他们也不愿意面对复议或诉讼所带来的麻烦。此时，在他们心中会产生一种矛盾——既想维权又不想为自己增添不必要的麻烦。为此，他们呼唤法律法规完善的呼声会更加强烈。总而言之，他们也认识到燃气立法中违法所得的认定标准和计算方法明确化、具体化的必要及重要。
由此可见，行政法主体在认识上都趋于一致——都认为应当对燃气违法经营中违法所得的认定标准和计算方法明确化、具体化（这是基于实践而得来的认为）。这也为我省进一步完善燃气立法这项工作创造出一个实际上的可行性。
（三）对燃气管理方面违法所得的认定和计算，其他方面的行政立法成功经验也值得借鉴
翻阅一些法律法规后，不难发现很多其他方面的行政立法，违法所得的认定标准和计算方法都作了一个具体、明确的规定。修改后的《产品质量法》、现行的《食品卫生法》及《食品卫生行政处罚办法》、国家新闻出版署对“关于如何计算非法出版活动的非法经营额问题”在1991年1月10日（91）新出版政字第36号批复中所作的专门规定、《国家工商总局关于投机倒把违法声音案件非法所得计算方法问题的通知》等，他们或许以一个全新的罚款标准来取代了过去的违法所得标准，或许是对违法所得的认定和计算作了具体明确的规定。为此，我们可以根据本省现有的实际，借鉴、结合领域行政立法的经验，对燃气违法经营中的违法所得如何认定及计算作出具体、明确的规定。这样，也为燃气违法经营所得的认定标准和计算方法的明确化、具体化提供了一个可行性条件。
四、对我省燃气立法中燃气违法经营所得的认定标准和计算方法明确化、具体化的简单设想
现行的《广东省燃气管理条例》作为我省一部管理燃气经营、使用等方面的主要的燃气管理法规，为确保行政法主体能有效地运用它，为全面实现其法的功能及价值，应当对其中不科学的规定予以完善。正如前所说，其中一个不科学的地方突出表现在违法所得的认定及计算没有规定一个颇具操作性的标准和方法。为此，对燃气违法所得的认定标准及计算方法的明确化、具体化可以作以下一些做法：
（一）比照现行的《产品质量法》，制定一个全新的罚款标准
修改后的《产品质量法》明确规定了以生产、销售产品货值的金额作为罚款的标准，从而取代了过去以违法所得作为标准的做法。同时，也规定了生产、销售产品货值金额包括了已售出和未售出的产品，而且货值金额以新产品标价或同类产品的市场价格来加以计算。所以，在燃气管理工作立法中，我们也不妨作出相类似的规定，以在被发现违法从事燃气经营以前，当事人因违法行为所获得的所有所得及行政执法者案发后所发现的与案件有关的非法物品的价值来认定违法行为的违法所得（这当然包括案发后当事人因违法行为的所得）。同时，非法物品的价值可以同类物品的市场价格来加以计算。这样的认定标准和计算方法可加重违法行为人的经营成本，加重其经济负担，进而打掉其继续违法经营的念头。这不仅加大了惩罚打击力度，而且操作更为简便，处罚更显公正科学。
（二）在点（一）的基础上，我省在进行燃气管理方面的立法时，还可以作出进一步的新规定，使认定标准及计算方法更明细化。
也就是说，可以把从事燃气违法经营活动的全部成本及利润作为违法所得的组成部分加以规定。同时，在当事人拒不配合且行政主体又无法取得认定违法所得的证据时，可以按照没有违法所得进行查处，但这并非意味着对当事人不作出金钱罚。相反，应当确立一个法定数额的罚款幅度。据此，这样会进一步的扭转行政主体在燃气执法过程中所遇到的困惑。
综上，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，我们在进行燃气管理方面的立法时，不妨作一些大胆的尝试，从而进一步探索出规范管理好燃气经营这一领域的事务。
结束语：
我们行政机关如何更好的行政执法，更重要的是要看我们的立法者因应时势发展的需要有如何明确的做法。故此，我们省应及时着手对现行的燃气管理方面的立法中不完善之处进行修改和补充，这其中就包括对违法所得认定标准及其计算方法作出明确、具体的规定。（完）
新疆维吾尔自治区鼓励外商投资若干政策规定
新疆维吾尔自治区人民政府
新疆维吾尔自治区鼓励外商投资若干政策规定
新疆维吾尔自治区人民政府
（新疆维吾尔自治区第九届人民政府第50次主席办公会议讨论通过）
第一章 总则
第一条 为鼓励外商在新疆维吾尔自治区境内投资，保护投资者合法权益，根据《中华人民共和国民族区域自治法》以及《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业
所得税法》等有关利用外资法律、法规和国家向中西部倾斜的有关政策，结合自治区实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于外国公司、企业、其他经济组织和个人在自治区行政区域内投资举办的企业及其他项目（以下统称外商投资企业）。
第二章 产业导向
第三条 外商可以举办国家《外商投资产业指导目录》中所允许的所有产业项目。鼓励外商投资以下重点产业：
（一）农林牧业综合开发及其产品深加工；
（二）水利、能源、交通等基础产业和基础设施建设；
（三）生态环境建设、小城镇经济建设；
（四）高技术含量、高附加值的轻工产品、特色食品；棉、毛、丝、麻纺深加工
技术与产品开发、高仿真化纤生产、织物印染及后整理加工；
（五）石油化工、精细化工、农用化工；
（六）有色金属、黑色金属和非金属矿产的勘查、开采和加工；
（七）新型建筑材料和节能建筑材料；
（八）新材料、生物工程技术（不包括基因工程技术）、信息、通信系统网络技术、资源再生及综合利用技术、节约能源开发技术、环境污染治理工程及监测和治理技术；
（九）旅游资源的开发及旅游景点建设。
第四条 经国家批准，有条件的城市可开展商业、外贸（一般贸易、地边贸易）、金融等领域及旅行社的开放试点，对设立此类中外合资、合作企业，可放宽中外投资者及合营公司应具备的条件。放宽《外商投资产业指导目录》中限制类和限定外商股权比例项目的设立条件。
第三章 优惠政策
第五条 设立外商投资企业，经营期在10年以上的，免征外商投资企业和外国企业所得税中的地方所得税。
第六条 外商投资举办的先进技术企业，依照税法规定免征、减征所得税期满后仍为先进技术企业的，经税务机关批准，可按照税法规定的税率延长3年减半征收企业所得税。
举办产品出口企业，在依照税法规定免征、减征企业所得税期满后，凡当年产品出口产值达到当年产品产值50％以上的，可以按照税法规定的税率减半征收企业所得税；已经减按15％税率征收企业所得税的产品出口企业，按10％税率征收企业所得税。
第七条 从事农业生产的外商投资企业，免征农业税5年。
第八条 外商投资本规定重点鼓励产业中的项目，其实际出资额在500万美元以上的，从生产经营之日起，5年内可享受不超过该企业上缴增值税10％的财政补贴。
第九条 从事矿产资源开采（属于石油、天然气资源开采项目除外）的外商投资企业，自建成投产之月起，暂缓征收资源税5年；综合开采回收共、伴生矿产的，减半征收矿产资源补偿费；对在依法勘查区域内探明可供开采矿床的地质勘查费用，在该矿床进入商业开采后，可作为递延
资产，税前逐年分期摊销。
第十条 外商投资企业自有自用房产，自生产、经营之月起，免征城市房地产税5年，自第6年至第10年减半征收城市房地产税。
从事房地产开发经营的外商投资企业，自建成投产之月起，在开发经营期前5年，暂缓征收土地增值税。
第十一条 外商投资企业自领取工商营业执照之月起，免征车船使用牌照税、屠宰税10年。
第十二条 外商投资企业从事水利、能源、交通、小城镇等基础设施项目的建设用地和公益事业用地，可按行政划拨方式取得国有土地使用权。
第十三条 外商投资企业可以按租赁方式取得国有土地使用权（房地产开发除外）。经营期在20年以上的，自企业取得土地使用权之日起，免缴5年土地租金（土地使用费）。对本规定重点鼓励的产业，第6年至第10年免缴50％的土地租金（土地使用费）。
第十四条 外商投资企业以出让方式取得国有土地使用权，经营期在20年以上的，免缴25％的土地使用权出让金。经营期在30年以上的，免缴30％的土地使用权出让金。其中使用城镇规划区外的非宜农荒地、荒山的，免缴40％的土地使用权出让金。
第十五条 外商投资企业从事本规定重点鼓励的产业，采取出让方式取得国有土地使用权，并且经营期在30年以上的，免缴30％的土地使用权出让金，其余土地使用权出让金可实行挂帐，自生产、经营之月起5年内分期付清。
第十六条 对中外合资、合作经营企业，中方可将土地资产折价作为国家股投入。
第十七条 从事本规定重点鼓励产业的外商投资企业，使用的土地可按当地地价的低限予以出让或收取土地租金（土地使用费）。
第十八条 外商投资企业以出让方式取得国有土地使用权的，在缴纳全部土地使用权出让金后，可以依法转让、出租或抵押；以行政划拨方式取得国有土地使用权的，在补办出让手续、补交出让金后，也可依法转让、出租或抵押。
外商投资企业以出让或租赁方式取得国有土地使用权的，出让或者租赁期限届满后需继续使用土地的，经依法批准后可以续期使用土地。
以出让方式取得土地使用权的外商投资企业，不再缴纳场地使用费。
第十九条 外商投资企业应当享受的其他优惠政策：
（一）外商投资企业在新疆境内举办企业，外商投资比例超过25％的项目，视同外商投资企业，享受相应政策。
（二）对外商投资企业减半征收城市基础设施配套费。
（三）除工本费外，其它行政事业性收费规定标准有幅度的，以低限为基准减半收费，无幅度的一律减半收费。
（四）外商投资企业在生产经营中所交纳的各项费用与国有企业同等对待。
（五）对引进外商投资的中介机构和个人，可按实际到位资金由受益中方支付适当佣金或奖金。
（六）举办生产性外商投资企业，开业满1年后，按实际进资额计算，每10万元可在投资所在地、州、市为本企业职工或投资者的亲属安排一个城镇户口指标。
第四章 投资保障
第二十条 有关主管部门审批外商投资企业项目及办理相关证照，须在收到申请之日起5个工作日内作出答复，对资料齐全的，应在10个工作日内办理完毕本部门的审批及登记手续。如无特殊原因在规定期限内未予答复的，视为许可；限额以上项目和国家《外商投资产业指导目录》
中列为限制乙类的项目，各部门必须在15个工作日内报送国家有关部门。
第二十一条 按照同等优先的原则办理外商投资企业人员的出入境手续。
第二十二条 优先保证外商投资企业生产经营所需水、电、暖、汽的供应，优先安排土地使用、运输计划和进出口配额。
第二十三条 禁止向外商投资企业乱摊派、乱收费、乱罚款、乱检查。
为减轻外商投资企业的负担，除法律、法规、规章及自治区人民政府出台的收费项目外，各地不得出台收费项目，已经出台的一律取消。
涉及外商投资企业的各类收费，按照《中华人民共和国价格法》、《新疆维吾尔自治区行政事业性收费管理条例》和国家有关规定执行。收费单位执行公务时，必须出示国家发展计划委员会监制、自治区物价局统一制发的《收费许可证》，并开具规定的合法票据。
对违反前款规定的收费，外商投资企业有权拒付。
第二十四条 外商投资企业的合法权益受法律保护。任何部门或个人不得干涉企业的合法经营。其合法权益受到侵害时，外商投资企业可以依法申请复议或者提起诉讼。
第五章 附则
第二十五条 台湾、香港、澳门同胞及华侨在新疆境内投资的，除法律、法规另有规定外，参照本规定执行。
第二十六条 本规定由新疆维吾尔自治区人民政府解释。
第二十七条 本规定自发布之日起施行。过去发布的鼓励外商投资政策与本规定不符的，以本规定为准。
2000年8月28日
