潍坊市人民政府关于印发《潍坊市中小企业促进办法》的通知
山东省潍坊市人民政府
潍坊市人民政府关于印发《潍坊市中小企业促进办法》的通知
潍政发〔2007〕62号
各县市区人民政府,市属各开发区管委会,市政府各部门、各直属机构:
《潍坊市中小企业促进办法》已经二OO七年八月二十七日市政府第五十四次常务会议研究通过,现予印发,望认真贯彻执行。
二ΟΟ七年九月十一日
潍坊市中小企业促进办法
第一章 总 则
第一条 为改善中小企业发展环境,促进中小企业又好又快发展,根据《中华人民共和国中小企业促进法》等有关法律法规规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本市鼓励依法设立各种所有制、各种形式的中小企业,并为其发展创造良好的生产经营环境。
第三条 市、县(市、区)人民政府应当按照积极扶持、加强引导、完善服务、依法规范、保障权益的方针,将中小企业发展纳入本市国民经济和社会发展规划,制定相应措施,完善促进中小企业发展的工作协调机制,为中小企业创造良好的发展环境。
第四条 市、县(市、区)人民政府中小企业工作部门负责对本行政区域内的中小企业进行指导和服务,具体履行下列职责:
(一)组织实施中小企业发展规划和政策;
(二)对促进中小企业发展工作进行综合协调;
(三)组织有关部门制定中小企业发展产业指导目录;
(四)组织有关部门对成长型中小企业的认定工作;
(五)负责中小企业发展专项资金的使用管理;
(六)政府赋予的其他职责。
发改、经贸、建设、科技、财政、劳动、质监、税务、工商、规划、国土资源等有关部门,应当按照各自职责,对中小企业工作进行指导和服务。
第五条 市统计部门应当制定符合中小企业特点的统计指标和统计方法。市、县(市、区)政府有关部门应当加强对中小企业统计指标的采集和动态监测,全面准确反映本市中小企业发展情况,为政府决策和管理提供服务。
第六条 中小企业应当合法经营、依法纳税、诚实守信,遵守国家有关安全生产、环境保护、资源综合利用、劳动和社会保障、产品质量等法律法规,不得损害国家利益和社会公共利益。
第七条 中小企业应当定期对职工进行技术、专业技能和安全技术培训。中小企业用于职工培训的经费,按照国家规定的标准提取,列入成本开支。
第二章 创业扶持
第八条 各级人民政府应当按照平等准入、公平待遇的原则,依法保护中小企业参与公平竞争与交易的权利。
支持中小企业进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业和领域;支持中小企业积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等公用事业和基础设施建设;支持、引导中小企业投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业领域;支持符合条件的中小企业参与银行、证券、保险等金融服务业的改组改制。
第九条 鼓励、支持中小企业发展循环经济、高新技术产业和产品、节能技术和产品,积极发展资源节约型、环境友好型企业。严禁发展高耗能、高污染产业及产品。
第十条 鼓励创办公司制中小企业。鼓励以知识产权等无形资产作价出资创办中小企业,以无形资产出资创办中小企业的,出资额占企业注册资本的比例,可以由投资各方协商约定。法律法规另有规定的,依照其规定。
第十一条 除经营危险化学品和涉及重大安全的企业外,其他涉及登记前置的,在企业具备法定的有关材料,经企业创办人作出书面承诺后,工商行政管理部门可对其核发期限为一年、经营范围为“××项目筹建(筹建期间不得开展生产经营活动)”的营业执照。企业取得专项审批或者许可证后,经变更登记程序,核定经营资格;期限届满,企业仍未取得专项审批或者许可证的,企业应当办理注销登记手续,缴销营业执照。
第十二条 成长型中小企业在创办期和创业辅导期需要贷款的,政府出资扶持的中小企业信用担保机构应当按照规定优先提供担保。
第十三条 鼓励和支持中小企业通过合并、收购等方式进行资产重组,优化资源配置。
第十四条 中小企业在一定区域内发展以产品为纽带、具有区域经济特点的企业集群的,政府及有关部门应当在规划、用地、工商、财税等方面给予支持,提供发展条件。
第十五条 中小企业符合下列条件的,可以参照市场劳动力价格和当年政府发布的工资增长指导线,自主决定工资水平,所得税前列支的工资支出依据国家税收规定办理:
(一)经营管理规章制度完善;
(二)已建立工资集体协商制度;
(三)企业盈利并利润增长。
第十六条 对失业人员创立的中小企业和当年吸纳失业人员达到国家规定比例的中小企业,符合国家支持和鼓励发展政策的高新技术和资源综合利用中小企业,安置残疾人员达到国家规定比例的中小企业,经税务部门审核批准,可享受在一定期限内减征、免征所得税的税收优惠。
第十七条 失业人员在领取失业保险金期间创办中小企业的,可以一次性领取剩余享受期内不超过十二个月的失业保险金,作为生产扶持资金;符合就业资金补贴条件的,可以按规定享受就业补贴。
第十八条 机关干部自愿辞职创办中小企业,现任职务年满5年,按照干部管理权限,经批准可按提高一级后的职务核定档案工资。
符合安置条件的复转军人和国家计划内的大中专毕业生创办中小企业的,复转军人3年内保留工作分配权,凭本人证件和企业的证明参加安置;大中专毕业生3年内保留工作派遣权。
第三章 技术创新
第十九条 各级人民政府及有关部门应当对中小企业符合规定条件的技术创新项目、与大企业产品配套的技术改造项目和节能减排项目,给予贷款贴息、项目补贴、税收优惠等政策支持。
第二十条 中小企业在科技成果引进、转化和产业化过程中,技术开发费按照实际发生额计入管理费用,不受比例限制。
中小企业研究开发新产品、新技术、新工艺中所发生的技术开发费,按规定予以税前扣除,并允许再按当年实际发生额的50%在企业所得税税前加计扣除。
第二十一条 中小企业投资开发的项目,属于国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录的,在投资总额内进口的自用设备,按照国家规定免征关税和进口环节增值税。
中小企业技术改造投资符合国家产业政策的,可按国家税收规定以其项目所需国产设备投资的40%从设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免。如遇国家税收政策调整,依据调整后的税收规定执行。
第二十二条 中小企业新购进的用于研究开发的仪器、设备和生产经营设备等固定资产,符合税法规定的加速折旧范围的,可以采取双倍余额递减法或年数总和法计提折旧。
第二十三条 各级人民政府及有关部门应当鼓励和扶持建立科技企业孵化基地、技术服务机构和生产力促进中心,为中小企业提供技术信息、技术开发、技术咨询培训和技术转让服务。
第四章 资金支持
第二十四条 市人民政府从地方财政收入中安排适当资金设立扶持中小企业发展专项资金,并根据财政收入增长情况逐年增加。
县(市、区)人民政府应当根据当地实际情况,安排本地区扶持中小企业发展专项资金。
中小企业发展专项资金按照专款专用的原则使用和管理。其具体使用和管理办法由同级财政部门会同中小企业工作部门制定。
财政部门用于扶持企业发展的其他专项资金,应当优先扶持符合专项资金投向的中小企业。
第二十五条 本市按照国家规定设立中小企业发展基金,由扶持中小企业发展专项资金、基金收益、捐赠和其他资金组成,主要用于促进中小企业发展的下列事项:
(一)支持小企业创业辅导;
(二)支持中小企业公共技术服务平台建设;
(三)支持中小企业技术创新;
(四)支持中小企业信息化建设;
(五)鼓励专业化发展以及与大企业的协作配套;
(六)支持中小企业培训体系、管理咨询体系建设;
(七)支持中小企业职业经理人制度建设;
(八)支持中小企业开拓市场;
(九)支持中小企业节能减排;
(十)支持成长型中小企业发展;
(十一)支持产业集群发展;
(十二)其他扶持中小企业发展的事项。
第二十六条 鼓励多种形式的民间融资办法,依法激活民间资金投向中小企业。对具备条件的企业,有关部门应当搞好上市辅导,支持和帮助中小企业上市融资。
第二十七条 金融机构应当根据国家信贷政策,调整信贷结构,创新信贷方式,加大对中小企业的发展贷款支持力度,改善中小企业的融资环境。
鼓励和引导金融机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持,优先为符合条件的节能减排项目、循环经济项目提供融资服务。
第五章 信用担保
第二十八条 推进中小企业信用制度建设。加快建立适合中小企业特点的信用征集体系以及失信追究机制。
推进建立企业信用档案。市政府中小企业工作部门应当积极组织开展中小企业信用评价工作,建立和完善中小企业信用档案数据库,实现中小企业信用信息查询、交流和共享的社会化。
第二十九条 市人民政府应当逐步安排中小企业信用担保专项资金,用于中小企业信用体系建设以及信用担保、再担保机构的建立、风险补偿和补贴。
信用担保专项资金的具体使用和管理办法由同级财政部门会同中小企业工作部门制定。
第三十条 鼓励民间资本和境外资本投资设立商业性信用担保机构和企业间互助性担保机构。支持各类担保机构为中小企业提供信用担保。
第三十一条 鼓励中小企业开展各种形式的互助性融资担保。
对不以营利为主要目的,并符合国家规定条件的中小企业信用担保和再担保机构从事担保业务的收入,3年内免征营业税。
第三十二条 市、县(市、区)政府中小企业工作部门应当加强对中小企业信用担保机构的指导、服务,支持中小企业信用担保机构建立行业自律性组织,促进中小企业信用担保体系规范有序、健康发展。
第三十三条 中小企业有权处分的土地使用权、房屋和生产设备、车辆等固定资产以及登记的无形资产,可以与担保机构依法设定抵押,有关部门应当予以办理财产他项权登记。
第六章 服务措施
第三十四条 政府及其有关工作部门,应当协助符合条件的中小企业申请国家科技计划研发经费、中小企业发展专项资金,外国政府贷款及国际金融组织贷款等资金;在创业辅导、信息化建设、教育培训、技术服务、金融协作、法律服务和企业家评选等方面,为中小企业发展提供立体化、全方位服务。
第三十五条 政府及有关部门应当按照电子政务发展要求,加强政务网站、基础数据库和业务应用系统建设,公开政务信息,及时公布政策法规,设立网上公众留言等交互平台,为中小企业提供全面、快捷的信息服务和展示企业形象的网络平台。
第三十六条 政府及有关部门应当加快实施名牌战略,鼓励中小企业争创名牌产品。完善市场准入机制,为中小企业申办生产许可提供政策、管理、技术、人才支持。
政府及有关部门应当积极开展标准化战略研究,引导和推动中小企业为拥有自主知识产权的核心技术制定国家标准。
第三十七条 中小企业工作部门应当协调人事、劳动和社会保障等部门,按照国家有关规定,为在中小企业工作的专业技术人员进行专业技术职务资格评审(考试)和职业技能鉴定。
第三十八条 中小企业工作部门应当指导和协助中小企业建立行业协会、商会等自律性组织,支持其维护中小企业的合法权益,为中小企业开拓市场、提高经营管理能力提供服务。
第三十九条 政府采购部门应当公开发布采购信息,为中小企业获得采购合同提供指导和服务,在同等条件下向中小企业优先安排政府采购。
第七章 权益保障
第四十条 中小企业的合法权益及其出资人的合法投资、合法收益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。
第四十一条 禁止行政机关强制中小企业接受其指定的中介服务机构提供的服务。
第四十二条 中小企业加入有关协会、团体,实行自愿原则,任何组织和个人不得利用职权强行要求其参加,或者向其强行收取会费。
任何组织或者个人不得违法强制中小企业参加培训、接受服务、购买指定产品。
第四十三条 任何部门和单位不得在法律、法规和国家、省规定的收费项目和收费标准之外,向中小企业收取费用;违反规定收取费用的,中小企业有权拒绝。
第四十四条 中小企业应当依法保障职工享有的各项合法权益,按规定与职工签订劳动合同,按时支付工资,并为职工办理养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险。
第四十五条 政府有关部门及其工作人员有下列行为之一的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;造成经济损失的,应当依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)侵占、毁损或者违法查封、扣押、冻结中小企业合法财产的;
(二)截留、挪用专项资金的;
(三)违法实施罚款、没收财务、责令停产停业等行政处罚的;
(四)违法实施检查、审验的;
(五)强制或者变相强制中小企业加入协会、提供赞助、购买产品、订购报刊杂志、接受有偿服务的;
(六)违反规定强制或者变相强制中小企业参加评比、达标、鉴定、培训、考核的;
(七)其他侵犯中小企业合法权益的行为。
第四十六条 中小企业合法权益受到侵害,政府及有关部门应当及时受理当事人的投诉、举报和控告。
政府及有关部门接到投诉、举报或控告后,应当在法定期限内作出处理;对不属于本机关职权范围的事项,应当及时告知投诉人、举报人或控告人向有关部门提出。
第八章 附 则
第四十七条 本办法自2007年10月1日起施行。
艾尔肯 辽宁师范大学法学院 副教授 , 张榆 辽宁师范大学法学院
关键词: 惩罚性赔偿制度 侵权责任 食品安全标准
内容提要: 惩罚性损害赔偿制度，是法院作出赔偿数额的判决超出实际损害数额的一种赔偿制度，它体现了对受害人的抚慰功能、报应功能、遏制功能和对市场交易的鼓励功能；《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度在责任构成要件、责任的内容、责任的适用范围等方面具有其特殊性；针对现行立法的缺憾，应当以实际损害作为惩罚性赔偿数额确定的依据、以消费者购买食品的价款作为惩罚性赔偿的基数、借鉴美国法浮动限额制度解决赔偿数额的倍数范围、对具有故意或重大过失的生产者适用惩罚性赔偿以及尽快建立统一的食品安全标准体系等方面，完善《食品安全法》中的惩罚性赔偿制度。
自２００９年６月１日开始实行的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》第１０章专门规定了违反《食品安全法》的“法律责任”，其中第９６条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向 生产者或者销售者要求支付价款十 倍的 赔 偿金。”这一规定确立的食品安全责任惩罚性赔偿制度，在保障我国消费者权益方面起到了重要的作用。但是，由于该法规定的惩罚性赔偿的规则不够严谨，且过于简单，在具体操作中存在许多问题。因此，通过分析《食品安全法》中惩罚性赔偿制度的理论基础，有必要全面了解该法规定的惩罚性赔偿制度的主要内容，为切实保护消费者和经营者的合法权益，提出进一步健全和完善《食品安全法》中惩罚性赔偿制度的立法建议。
一、《食品安全法》中惩罚性赔偿制度的理论基础
现代法治体制要求在维护个人权利的同时也要兼顾社会的整体利益。我国《食品安全法》在规定行政责任和民事赔偿的同时，引入了英美法系中的惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿制度又称报复性赔偿制度，是指由法庭所作出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿制度，它具有补偿受害人遭受的损失、惩罚和遏制不法行为等多重功能[１]。传统产品的补偿责任与惩罚性赔偿责任的目的不同，前者的目的主要在于平衡和填补侵权人与受害人之间失衡的利益关系，而后者主要目的是预防和遏制类似侵权行为的再次发生。笔者认为，《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度的社会功能主要体现在以下几个方面：
１．《食品安全法》规定惩罚性赔偿，体现了对受害人补偿和抚慰的功能。加害方的违法行为有可能会给受害方造成财产上的损失或者人身上的伤害，甚至会给受害方造成精神上的痛苦，对这些损害加以救济。惩罚性赔偿制度可以发挥的补偿功能主要体现在两个方面：一是惩罚性赔偿制度对受害方精神上受到的损害补救更充分。加害方对受害方所造成的精神损害是没有办法用金钱予以明确计算和确定的，因此，需要采用惩罚性赔偿责任来弥补精神损害赔偿责任的缺陷，使受害者得到心理上的安慰，从而有利于化解纠纷和矛盾。二是追求损害完全赔偿原则的结果。一方面，在食品安全的损害赔偿案件中，受害者基于受到的人身伤害，可以要求违法者对其提供赔偿，但我国法律确立的人身伤害损害赔偿标准比较低，进行赔偿时人身伤害遭受的损失也难以得到证明，对受害者并不能提供实际上的完全赔偿。基于此，采取惩罚性损害赔偿制度更能充分地补偿受害者遭受的损害。另一方面，受害者为提起诉讼所要支付的各项开支繁多造成维权成本过高，例如差旅费、律师费等，过高的维权成本制约消费者积极维权，而这些开支可通过适用惩罚性赔偿制度得以补偿。
２．《食品安全法》规定惩罚性赔偿，体现了对加害人报应的功能。近年来，如 “敌敌畏火腿事件”“苏丹红事件”，更有震惊全国和世界的“三鹿奶粉事件”等重大食品安全事故频频发生，是促使我国立法机关确立惩罚性赔偿制度的主要原因之一。对加害人的惩罚功能包括两方面：一是基于同态复仇的原则，让加害人承担因侵权行为而需承担的后果。在侵权案件中，一般情况下加害方的行为都会给受害方造成物质上的损害。因此，由法院判决加害方承担惩罚性赔偿责任符合“因果报应”的基本观念，符合法律公平正义的立法价值。二是通过惩罚性赔偿制度，对不法行为人适用更重的经济负担来制裁其不法行为。对违法者适用惩罚性赔偿制度主要针对两点：其一是针对违法者行为上的不法性，其二是针对违法者道德上的应受谴责性。在食品安全领域，法律规定只针对实际损失进行赔偿，不法行为人的违法成本过低，是造成食品安全事件之所以频频发生的原因之一。惩罚性赔偿制度对不法行为人苛以更重的经济负担，从而使其违法成本提高。不法行为人如果进行了不法行为，那么将为自己的行为承担更重的责任，以达到惩罚的目的。
３．《食品安全法》规定惩罚性赔偿，体现了对不法行为人遏制的功能。由于惩罚性赔偿制度具有“惩罚”的特性，决定了惩罚性赔偿制度又具有遏制的功能。法律是最严厉的制裁方式，对食品安全领域中的违法生产者及经营者适用惩罚性赔偿制度加以规制，对其具有强大的威慑力，从而有利于遏制不法分子继续从事违法经营行为。遏制功能又分为两个方面：一是威慑功能。通过对违法分子适用惩罚性赔偿制度，一方面会对正常经营的生产者及经营者起到教育、鼓励的作用，有利于增强他们知法、懂法、守法的思想和意识。另外，惩罚性赔偿制度也会对不法行为人产生威吓、遏制的作用，有利于预防和阻止他们继续实施非法经营行为。二是激励功能。由于加害人所作出的加害行为的责任加重、经济成本提高，而且法官的自由裁量权导致这种成本具有不确定性，就会使加害人因惧怕承担巨额的惩罚性赔偿责任而不再实施违法行为。此外，惩罚性赔偿制度给受害人会带来某种程度的收益（这种收益可能引起受害人追求超出损害赔偿范围之外的不当利益）。因此，客观上会激励受害人主张和维护自己的合法权益，引发受害人提起诉讼的诉求和积极性。
４．《食品安全法》规定惩罚性赔偿，体现了对市场交易的鼓励功能。食品安全与每个人的生命权和健康权息息相关，食品生产者和经营者的不法行为具有不道德性、违法性、反社会性，其不法行为损害了受害人甚至整个社会公众的合法权益。惩罚性赔偿制度是维护市场经济秩序的重要手段之一，主要有两个原因：一是通过确立高倍的惩罚性赔偿数额，在对加害方给予惩罚、对受害方给予安慰的同时，也可以化解民间纠纷和矛盾，从而有利于社会秩序的稳定和和谐。《食品安全法》中的惩罚性赔偿制度，是保护食品领域市场交易的重要手段之一，对侵犯他人财产权的非自愿交易应当适用惩罚性赔偿制度，有利于营造自愿交易的市场环境。二是惩罚性赔偿能鼓励市场交易，使潜在的侵权人认识到正常交易行为的收益与侵权行为的成本相比，合法经营的收益更加合算，从而使潜在侵权人放弃侵权行为，激励合法交易。如果赔偿金太低，潜在的侵权人可能会实施损害行为，从而不利于市场交易的稳定与发展。笔者认为，我国近年来频繁发生的食品安全事件引起社会公众对食品安全的不信任和恐慌，在《食品安全法》中引入英美法系的惩罚性赔偿制度，对有效解决食品安全问题和保护社会公众的身心健康和生命安全，具有重要的现实意义。
二、《食品安全法》中惩罚性赔偿制度的主要内容
我国《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度具有其自身的特点，在司法实践中，应当从以下几个方面认识和理解这一制度。
１．《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度的构成要件。根据《食品安全法》第９６条第２款的规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”因此，针对食品经营者，是否要承担惩罚性赔偿责任通常要考量两个方面的因素：一是行为的违法性。指行为违反了规定的义务或违反了法律的要求，即生产不符合食品安全标准的食品，或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，侵害了消费者的合法权益，如生命健康和安全权，甚至侵害了社会公众的整体利益。由于食品消费者和经营者的信息不对称，食品经营者处于强势地位，一旦发生食品安全事件将会造成个人和社会利益的极大损失；二是主观恶意性。《食品安全法》对食品生产者和销售者进行了区别对待，对生产者适用的是严格责任，即生产者只要生产不符合食品安全标准的食品就要适用惩罚性赔偿制度。对销售者适用的是过错责任，即销售明知是不符合食品安全标准而进行销售的，才适用惩罚性赔偿制度。
２．《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度的主要内容。在食品安全法律关系中违反《食品安全法》的规定，对他人的合法权益造成损害的，依法应当承担民事责任。依据《食品安全法》第９６条的规定，惩罚性赔偿责任人应承担的责任是：一是应当赔偿消费者的实际损失。生产者或者经营者应当承担民事赔偿责任，包括赔偿消费者的医疗费、护理费、误工费、残疾人生活补助费等费用。造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。二是消费者有权向生产者或者经营者要求十倍价款的惩罚性赔偿。有必要指出的是，以营利为目的专门购买不符合食品安全标准的食品而获得“十倍价款赔偿”的行为与我国《食品安全法》的法律价值和立法精神不符合。因此，鼓励消费者监督食品安全和维护自身合法权益的目的获得十倍价款的惩罚性赔偿。食品生产经营者违反本规定，在责任承担上有可能遇到民事责任、行政责任、刑事责任竞合的情况，在法律责任发生竞合时，《食品安全法》确认了保证受害人利益的民事赔偿责任优先原则，目的是为了更好地保护消费者的合法权益[２]。
３．《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度的适用范围。惩罚性赔偿制度适用于合同领域还是适用于侵权领域，抑或合同领域和侵权领域都适用，这涉及对惩罚性赔偿制度性质的认定问题。根据《食品安全法》第９６条对食品安全民事责任作出的专门规定，笔者认为，惩罚性赔偿制度适用于特殊侵权责任，理由有两点：一是《食品安全法》中的惩罚性赔偿责任是一种产品责任，产品责任适用于侵权责任。《侵权责任法》第４７条规定的惩罚性赔偿制度是产品责任领域中的一般规定，《食品安全法》第９６条规定的惩罚性赔偿制度是产品责任领域中的特殊规定。在食品安全领域惩罚性赔偿制度法律适用竞合时，根据特别法优于一般法的原理，应当优先适用《食品安全法》第９６条规定的惩罚性赔偿制度。二是如果在合同责任中适用惩罚性赔偿制度，要求食品生产者承担惩罚性赔偿责任则缺乏请求权基础。在食品安全领域，生产者和经营者生产、销售不符合食品安全标准的食品，给消费者造成损害，消费者与生产者之间没有合同关系，根据合同相对性原理，消费者对生产者不享有合同债权。即消费者如果要求生产者承担惩罚性赔偿责任没有请求权基础，不能对生产者主张违约损害赔偿。因此，食品生产经营者生产不符合安全标准的食品，消费者向生产者要求支付价款十倍的赔偿金时的请求权基础应当是侵权责任。
４．《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度的竞合问题。在我国法律体系中多处规定了惩罚性赔偿制度。首先，从概念的关联关系上看，《合同法》第１１３条第２款的规定，似乎将惩罚性赔偿制度归类于合同责任；其次，从立法的先后顺序上看，《消费者权益保护法》制定于１９９３年，《合同法》制定于１９９９年，所以立法机关有意通过《合同法》来规定该制度的法律责任类型是合同责任。对此，一般认为，如果经营者提供有瑕疵的商品或服务使消费者遭受了履行利益以外的损失，并因此产生违约责任和侵权责任竞合时，也应适用《消费者权益保护法》第４９条中惩罚性赔偿责任[３]。《食品安全法》与《消费者权益保护法》的规定存在竞合：一是生产者、销售者生产销售不符合食品安全标准的食品未造成消费者固有利益的损害，消费者可根据《消费者权益保护法》第４９条的规定，要求对销售者适用惩罚性赔偿制度；二是生产者、销售者生产的食品符合食品安全标准，但仍存在欺诈行为的，如生产或销售的食品本身符合食品安全标准，但存在假冒知名或名牌食品等比较典型的欺诈行为，对此，消费者是有权依据《消费者权益保护法》第４９条的规定，要求对销售者适用惩罚性赔偿制度[４]。笔者认为，我国《消费者权益保护法》、《合同法》、《食品安全法》以及《侵权责任法》等法律，对惩罚性赔偿问题做出的相关规定，存异但又有竞合，这对从不同的层面依法切实保护消费者的利益起到了积极的作用。
三、完善《食品安全法》惩罚性赔偿制度的立法建议
我国现行立法和司法解释借鉴英美法系的规定，在民商事领域确立了惩罚性赔偿制度，在现实生活中起到了良好的法律效果和社会效果。《食品安全法》规定惩罚性赔偿制度，对依法保护消费者和经营者、规范我国食品安全问题起到了重要的作用。但是，笔者认为，从立法层面看，应当从以下几个方面进一步完善《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度。
１．《食品安全法》应当明确规定以实际损害作为惩罚性赔偿数额确定的依据。《食品安全法》第９６条第２款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付的价款十倍的赔偿金。”由此可见，《食品安全法》规定的十倍的惩罚性赔偿制度，是建立在“价款”上的，而并不是建立在消费者实际遭受的或者实际需要填补的损失上的，所以，惩罚性赔偿数额确立的基数标准并不合理。一般来说，对于日常生活中的食品消费支付的价款都比较少，即使适用 “十倍”的赔偿，对消费者也并不能起到实际上的抚慰作用，对违法经营者也起不到有效的遏制作用。由国外法律的立法制度可知，基本上是以实际损害作为惩罚性赔偿制度的基数，而我国法律却是以“价款”作为惩罚性赔偿制度的基数，同样是数倍赔偿责任，但实际赔偿数额却相差甚远。以“价款”作为计算的依据，无法达到惩罚性赔偿制度的预期目的，以“价款”作为计算的固定标准，无法实现实际的补偿和实质的公平。因此，笔者认为，我国可以借鉴英美国家或者我国台湾地区采取的惩罚性赔偿的标准基数，即以实际损害作为惩罚性赔偿数额确定的依据。
２．《食品安全法》应当明确规定以消费者购买食品的价款作为惩罚性赔偿的基数。目前，我国规定惩罚性赔偿制度的基数主要有三种情况：一是《消费者权益保护法》第４９条规定的，以消费者购买商品的价款或者接受服务的费用为基数；二是最高法院公布的《商品房买卖合同司法解释》第１４条规定的，商品房买卖合同的惩罚性赔偿制度是以面积误差比超过３％部分的房款作为基数；三是《食品安全法》第９６条规定的，以食品消费者支付的价款作为基数。但是，《食品安全法》以所“支付价款”作为惩罚性赔偿制度的基数，在学理上产生了分歧，在司法实践中造成了法律适用的不确定性，例如在购买昂贵的奢侈食品时，普通消费者会采用分期付款的方式购买食品，在这种情况下发生纠纷，消费者如果主张适用“十倍惩罚性赔偿制度”，到底是以已经先期支付的价款作为基数，还是以食品的总价格作为基数。《消费者权益保护法》第４９条规定，以购买商品的价款或者接受服务的费用作为基数，“购买价款”就是指商品的购买价格，这个标准就非常准确和合理。所以，《食品安全法》是食品安全领域中适用的特别法，《消费者权益保护法》是对消费者保护适用的一般法，只有以消费者购买食品的价款作为惩罚性赔偿制度的基数，才能充分保护消费者和整个社会公众的合法权益。
３．《食品安全法》应当借鉴美国的浮动限额制度，解决惩罚性赔偿数额的倍数范围。适用惩罚性赔偿制度的最大特点是体现了对违法者的惩罚。依据《食品安全法》第９６条的规定，生产者和经营者都要承担价款十倍的赔偿金，在惩罚性赔偿数额的倍数范围的计算方面存在问题。这种固定倍数的计算方法过于僵硬，一方面难以体现法官对个案的具体处理和具体分析时的能动性，另一方面难以体现权利和义务在当事人之间分配时的合理性和公正性。在美国，对惩罚性赔偿制度适用的金额采取浮动限额制度时，法院一般会根据原告实际损失赔偿金的倍数、被告的不同类型、原告所受损失的类型或原告损害赔偿请求的类型、被告侵权行为的类型等因素，进行综合考量和权衡之后所确定的惩罚性赔偿数额，才能与具体案件的实际保持一致，才能在司法实践中更好地体现惩罚性赔偿制度的价值[５]。笔者认为，在食品安全事件频频发生的背景下，为切实发挥惩罚性赔偿制度应有的功能，充分实现实质正义，应当借鉴美国的浮动限额制度，来解决我国《食品安全法》赔偿数额的倍数范围问题。
４．《食品安全法》应当明确规定对具有故意或重大过失的生产者适用惩罚性赔偿。我国的惩罚性赔偿制度对生产者主观构成要件的规定有失公平，主要体现在两个方面：一是对生产者适用的归责原则过于苛刻。《食品安全法》第９６条的规定，对生产者的惩罚性赔偿责任适用的是严格责任原则，即不论其主观上是否有故意或者过失的过错，只要给消费者造成损害的，均应当承担赔偿责任[６]。该法第９６条仅就销售者规定了“明知”的主观要件，并未对生产者作同一要求，这种区别对待无疑加重了生产者的负担。综观各国立法，在食品安全责任领域主要适用过错原则，如英美法系国家的立法一般认为，行为人如果实施的行为具有主观上的故意或严重疏忽，行为人才应当承担惩罚性赔偿责任，即存在大陆法系所称的故意或重大过失的情形。二是对生产者规定惩罚性赔偿责任有适用提前的嫌疑。由《食品安全法》第９６条规定的内容可知，食品生产者只要是 “生产不符合食品安全标准的食品”，就应当采用惩罚性赔偿制度加以规制。从立法者的初衷和目的上看，生产或者销售的不符合食品安全标准的食品应当是在进入市场流通领域后，消费者购买或者是使用了该不安全食品，对消费者的合法权益产生了现实的威胁，才有可能对食品生产者适用惩罚性赔偿制度。如果根本就未发生消费者消费不安全食品，也根本就未造成实质损害，则不存在适格的主体主张权利。因此，为避免司法实践中理解上的分歧和冲突，应在法律上明确规定对生产者适用惩罚性赔偿制 度 的 主 观 构 成 要 件 应 为 存 在 故 意 或 重 大过失。
５．《食品安全法》应当尽快增订统一的食品安全标准体系，以保障惩罚性赔偿制度的实施。食品安全标准是指为了保证食品安全，对食品生产经营过程中影响食品安全的各种要素以及各个环节所规定的统一技术要求。《食品安全法》第９６条规定的惩罚性赔偿制度实施的效果，取决于食品安全标准体系完善与否。食品安全标准存在三个认定标准：一是国家标准，二是地方标准，三是企业标准。依据《食品安全法》第３章关于“食品安全标准”的规定得知：食品安全标准是通过国家统一制定，并且强制执行和实施的。法律同时也规定，如果未规定食品安全国家标准的情况下，可以制定食品安全地方标准；如果未规定食品安全国家标准和地方标准的情况下，可以制定食品安全企业标准，也就是说企业可以自行制定食品安全标准。除非企业制定了更高的食品安全标准外，就有可能制定出不符合国家标准的食品安全标准，损害广大消费者的合法权益。因此，《食品安全法》应尽快增订统一的食品安全标准体系，明确规定食品安全标准的认定条件和程序，以保证惩罚性赔偿制度的全面贯彻和实施。
总之，《食品安全法》规定侵权法领域的惩罚性赔偿制度是必要的[７]。我国是一个食品生产和消费的大国，在正确理解和运用食品安全责任的惩罚性赔偿制度的基础上，应当借鉴国外先进的立法经验，进一步完善我国的食品安全法律制度，这对依法有效保护食品交易中的消费者和经营者的合法权益以及构建和谐社会具有重要的意义。
注释:
[１]王利明．惩罚性赔偿研究[Ｊ]．中国社会科学，２０００（４）：１１２－１１３．
[２]张敬礼．中华人民共和国食品安全法及实施条例讲座[Ｍ]．北京：中国法制出版社，２００９：４２６－４２９．
[３]关淑芳．惩罚性赔偿制度研究[Ｍ]．北京：中国人民公安大学出版社，２００８：１８３－１８４．
[４]王吉林．我国食品安全法中的惩罚性赔偿之解读[Ｊ]．天津法学，２０１０（１）：４７．
[５]金福海．惩罚性赔偿制度研究[Ｍ]．北京：法律出版社，２００８：２３５－２３８．
[６]信春鹰．中华人民共和国食品安全法释义[Ｍ]．北京：法律出版社，２００９：２４９－２４０．
[７]杨立新．〈消费者权益保护法〉规定惩罚性赔偿责任的成功与不足及完善措施[Ｊ]．清华法学，２０１０（３）：１６．
